新中国行政法的回顾与展望

　　【摘要】60年来，在继承、扬弃和借鉴、参考的过程中，中国实现了从人治到法治、从管理行政到服务行政的理念更新，逐步建立并在不断完善中国特色社会主义行政法制体系、中国特色行政法学。回顾中国行政法的发展历程，展望中国行政法的发展，具有重要意义。

　　【关键词】行政法制体系　法制建设　回顾与展望

　　引　言

　　近现代意义上的行政法主要可以划分为大陆法系行政法和英美法系行政法。第二次世界大战以后，两大法系国家的行政法发展呈现出明显的融合趋势：英美法系国家开始重视和吸收大陆法系国家的行政法理论和制度建设的经验，注重对行政主体的资格、组织、结构、行政效率以及行政行为运作方式的研究借鉴，强调对行政的信任，在一些专业领域部分地放弃司法干预；大陆法系国家则积极吸收英美法系国家的理念和思想，强调司法权力对行政权力的制约，使其成为保障个人权利的主要手段和机制。

　　新中国成立60年来，在继承、扬弃和借鉴、参考的过程中，实现了从人治到法治、从管理行政到服务行政的理念更新，逐步建立起并在不断完善行政组织法、行政行为法、行政程序法、行政监督制约法和行政救济法等中国特色社会主义行政法制体系，建立起并在不断发展中国特色行政法学。无论从进一步完善中国行政法和推进中国行政法学研究的角度，还是从与各国交流互补的角度，回顾中国行政法的发展历程，展望中国行政法的发展课题，都具有重要意义。

　　新中国成立初期的法制建设

　　1949年新中国宣告成立，至1956年基本完成社会主义改造，社会主义革命和建设取得了巨大成就。在这个时期，制定和颁布了相当数量的行政管理方面的法律、法规、法令等，对国家行政机关的组织、职权及对社会、经济、文化等各种事务的管理任务、规则和管理方式作出相应的规定，为新政府进行各个方面的行政管理提供了基本的法规范。虽然立法、司法、行政职能没有严格地区分开来，全部统一在“中央人民政府”之下，虽然在法规范制定过程中党政合一、政府主导的现象比较突出，但是，法制建设的重要性显然受到了重视，并且，大量的法规范乃至相关的命令、指示、决定等，一般都能得到较好的遵守和普遍的执行。虽然以现在的标准来评价当时的情况时，可以指出行政管理存在并非完全依法办事，甚至主要不是依法办事，而是依政策和领导人指示、命令办事等问题，但是，在当时的历史条件下，这种依政策和领导人指示、命令办事的做法是值得肯定的，或者可以说，只有这样才能够推动各类规范的顺利建立和完善。在法规范还没有建立起来之前，从立法政策学的角度来看，政策的推动、领导人的决策本来就应当发挥其无可比拟的主导和能动作用。

　　当然，这种做法应当随着法规范的建立和完善而逐步实现转换，将权威逐渐从政策和领导人的指示、命令转向法规范。遗憾的是，由于20世纪50年代后期国际国内的一系列风云变幻，主观、客观诸多方面的因素制约了这种转换的完成，以至刚刚建立起来的尚不完备的法规范，伴随着政治风云迭起而受到几度冲击，未能得以坚持和发展。

　　20世纪80年代前期的行政法制建设

　　伴随着改革开放的推进，中国法制建设逐渐步入正常轨道，全国人大及其常委会在立法方面的地位得以重视和明确，立法、司法和行政的分工体制逐渐得以完善，逐步从仅以政策、以领导人指示办事向以依法行政转变。不过，此时期所进行的法制建设基本上是所谓“管理理论模式”。

　　行政法制建设的恢复期（1978年～1982年）。1979年，全国人大常委会《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》，使新中国成立以来的相关法律、法令恢复了效力，解决了法制建设的基础和法规范效力的继承性问题。此后，在人事和组织行政、公安行政、工业行政、民政行政、税务行政等领域，都制定、颁布了大量行政法规范，对既有的制度予以补充和完善。

　　行政法建设初步发展期（1982年～1986年）。1982年《宪法》有力地推动了行政法制建设，从而使行政法制建设进入初步发展的轨道，确立了有限的行政案件诉讼制度。1982年《宪法》第41条补充完善了1954年《宪法》第97条和1975年《宪法》第27条，为行政诉讼制度的建立提供了宪法依据。《民事诉讼法（试行）》第一次以法律的形式肯定了行政案件在一定条件下的可诉性。同时，许多单行法律、法规都赋予了公民、法人和其他组织不服相应行政管理行为可向法院提起诉讼的权利。

　　1984年，党的十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，提出了“实行政企职责分开、正确发挥政府机构管理经济的职能”的原则，为行政机构改革和行政法制建设指明了具体目标。不过，当时的注意力主要放在管理法规范的建立上，对权利保障规范的制定却没有给予足够的重视。

　　程序和救济规范准备期（1986年～1989年）

　　随着社会主义市场经济的推进，维护公民的权利、自由，规范政府的行政权力，防止其滥用，协调行政权力与个人权利的冲突，构成了这个时期诸多立法的重要内容。

　　1986年，全国人大常委会决定重新设立监察部，对国家行政机关贯彻实施国家法律、法规和政策的情况以及国家行政机关工作人员遵纪守法的情况进行监督。《治安管理处罚条例》把公民不服治安管理处罚纳入了行政诉讼的轨道，公民的权利开始受到一定程度的重视。1987年的《行政法规制定程序暂行条例》和1988年的《行政区域边界争议处理条例》等，都规定了相应的行政程序，表明中国开始加强行政程序立法。

　　1986年，作为全国人大法工委事实上的咨询机构的行政立法研究组成立，开创了立法机关组织专家学者立法的先河，加之美国、英国、日本、法国等发达国家的行政法研究成果相继被翻译、介绍到中国，推动了中国行政法学研究和行政法制建设的发展，翻开了中国民主与法制建设的新篇章。

　　行政救济法制建设期（1989年～1996年）

　　新中国成立后虽然由宪法规定了公民申诉、控告、检举的权利，但一直没有建立起真正规范化的行政诉讼制度。1982年《民事诉讼法（试行）》第一次规定了按照民事诉讼程序审理一定的行政案件的制度。1989年《行政诉讼法》的制定颁布，标志着中国行政诉讼制度的正式建立，宣告了“民不告官”已成为历史，促成了“民可告官”观念的形成，使得“依法行政”的观念日益深入人心，加快了行政管理的法制化进程，促进了中国民主政治的发展。

　　为配合《行政诉讼法》的实施，国务院于1990年发布《行政复议条例》，建立了行政复议制度。1994年修订发布《行政复议条例》，使该制度进一步得以完善，对行政复议制度作了比较系统的规定，为公民、法人和其他组织寻求快捷、经济的行政救济，提供了一个重要的途径。

　　1994年制定的《国家赔偿法》规定了行政赔偿和刑事赔偿，建立了政府对侵权行为承担侵权赔偿责任的国家赔偿制度。该法于1995年施行，有力地推动了行政救济制度的进一步完善。伴随着前述法律以及《土地管理法》、《税收征收管理法》、《城市规划法》、《环境保护法》、《食品卫生法》、《审计法》等法规范的制定和修订，中国逐步确立了依法行政、依法治国的原则，相关救济法制逐渐完善起来。

　　程序和实体并重的法制建设期（1996～2004）

　　为规范和制约政府权力，有效地防止和制止其权力滥用，必须建立和完善行政程序法，建立公正的、科学的行政程序制度。1992年通过的《税收征收管理法》以及1994年修订的《治安管理处罚条例》等，都对有关行政行为的程序作了相应的具体规定，为中国行政法建设走向实体与程序并重的时期积累了经验。美国、日本和德国等发达国家行政法相关著述的刊行，则为实体与程序并重的行政法学理论架构提供了重要借鉴。

　　1996年通过的《行政处罚法》，在行政处罚领域建立了参与、公正、公开、公平和权力制约等体现现代行政法基本原则的行政程序制度，标志着中国行政法制建设进入程序与实体并重时期，对中国建设法治国家、尤其是对行政法制建设产生了广泛而重大的影响。

　　1997年的《行政监察法》对于促进和保障公务员依法行政以及保障政令畅通，加强勤政廉政建设，都具有重大意义。

　　1998年，《行政复议条例》升格为《行政复议法》。该法的颁布实施，给公民、法人和其他组织提供了一种更加方便、快捷、经济的行政救济途径，进一步完善和发展了行政复议制度。

　　2000年的《立法法》和2001年的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，为法律、行政法规和规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释等提供了相应的法规范。

　　2003年颁布、2004年施行的《行政许可法》，在规范内容上表现出较为明显的广泛性，并且对核准、认可、登记等形态作出了相应的规定。2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）确认了《行政许可法》所确立的原则和制度，确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。

　　2003年颁布、2004年施行的《道路交通安全法》，以及2004年颁布施行的《道路交通安全法实施条例》，不仅其立法过程很好地体现了广泛的民众参与和专家论证相结合的民主立法、科学立法的精神，而且其所规定的内容及的规定方式等，都较好地体现出专业性、技术性、科学性、服务性、便民性和责任性，标志着中国在立法理念和技术方面又迈上了一个新的台阶。

　　民主参与和权力配置的重新审视探索期（2005～）

　　伴随着中国加入WTO，中国各个层面的立法数量猛增，各种形式的执法运动、专项治理活动接连不断，司法审查的范围和数量得以不断拓展，法学著述如雨后春笋般地推出，到处呈现出一派欣欣向荣的景象。2005年以降，行政法制建设方面出现了与以往所推进的程序很不相同的重新审视动向，一方面表明有关部门对相关立法高度重视，另一方面也反映了以往立法过程中的民主参与机制面临着重新审视和加以完善的课题。

　　《信访条例》在悄无声息的情况下修改公布。2005年，为了进一步畅通信访渠道，扩大信访事项范围，坚持便民原则，强调秩序和程序规则的细化，提倡社会参与，坚持民主、科学决策，切实保障权利，追求和谐共治，对1995年颁布、1996年施行的旧《信访条例》进行修订，颁布了新《信访条例》。新《信访条例》的修改被称为“是在悄无声息的情况下进行的”，其立法程序似乎给人们提供了诸多反省的素材。

　　《公务员法》的制定施行。1993年8月，国务院颁布《国家公务员暂行条例》，建立了以竞争考试、择优录用、职位分类、功绩晋升等为原则的现代公务员制度，使中国的人事管理制度开始迈向法治之路。经过十余载的实践，2005年颁布、2006年施行《公务员法》，对公务员的相关制度作出了全面规定，在内容上有不少新的发展和突破。然而，该法的制定过程也不同于其他立法过程——起草调研阶段基本上是在秘密状态下推进的；草案征求意见阶段未能展开充分的讨论、论证，未能充分地吸纳各方面的不同意见；审议通过阶段采取了“二读通过”的非常程序。这种立法程序中的安排同样值得深思。

　　突发事件应对立法的展开。2003年年初，当新一届中央领导集体带领全国人民全面推进现代化建设的时候，突如其来的SARS疫情肆虐，扰乱了人们的生产、生活和工作的正常秩序。针对SARS流行这一危机事件,国务院采取应急立法措施，发布了《突发公共卫生事件应急条例》。随后，各地人大及政府也纷纷制定相应的法规和规章，最高人民法院和最高人民检察院通过了《关于办理防害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。

　　2007年《突发事件应对法》制定施行，对于预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全和社会秩序等，发挥了重要作用。然而，早在2006年《突发事件应对法（草案）》首次提请全国人大常委会审议之际，除了新华社发文所介绍的主要内容外，其他媒体几乎都无从知晓和反映其他相关的内容。尤其是该草案对媒体报道作出限制性规定，令人们产生诸多担忧，有关部门却不予以明确说明。

　　展望：推进法治政府建设，完善行政法体系架构

　　新中国成立60年来，行政法建设和行政法学研究曲折前行，也取得了很大的成绩。既有成绩也是今后课题展望的基础。前述重新审视的姿态尽管有几分令人担忧，但是，在一定发展阶段进行回顾和重新审视则是不错的方法论，因而也是课题展望的重要支撑。

　　早在2008年3月8日，全国人大常委会委员长吴邦国已经宣布：以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依。但是，从行政法领域来看，上个世纪90年代着手研究制定的行政程序法典尚在立法规划阶段，行政强制法典还在草案审议阶段，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等既有法规范的修订工作正在推进，而目前尚未全面展开的行政组织法规范建构更是任重而道远。所以，为了确保中国特色社会主义法律体系的全面性和系统完整性，相关行政法领域的法规范建构当是今后相当长时期的重要课题。

　　另一方面，法治政府建设的推进更是不可忽视的长期性课题。2004年国务院《纲要》确立了建设法治政府的目标，明确规定了十年内全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。理顺政府与市场、政府与社会的关系，科学界定政府职能，明确各级政府之间、政府各部门之间的职能和权限，建构科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度，健全民主化和科学化的立法机制和制度，追求和推进公开、公平、公正、便民、高效、诚信等理念的实现，等等，这些目标不仅是今后5年的课题，也是相当长时期内中国行政法和行政法学应当为之努力的课题。

　　（作者为中国人民大学法学院教授、博导）

　　《人民论坛》 (2009-11-11 第01版) (来源：人民网-《人民论坛》)