司法介入村民自治难入法 聚焦村民委员会组织法

    对村委会选举不满，怎么就不能起诉?宋彩霞最终没能等到一个说法。

　　因为对北京市昌平区南庄营村2007年的村委会选举不满，作为前任村委会主任，宋彩霞和几位选举委员会成员一起多次向法院起诉，但都未成功(本报曾多次追踪报道)。气病交加，宋彩霞去世了。

　　2009年12月22日，村委会组织法修订草案提请十一届全国人大常委会第十二次会议审议。对于村民自治纠纷，草案没有规定司法救济途径。

　　司法介入村民自治，是呼声更是需要

　　在近年来的全国两会上，修改村委会组织法，让司法介入村民自治纠纷的呼声不断。而不断出现的村民起诉被驳回、司法机关查处贿选遇阻等问题，也让这一呼声显得更为急迫。

　　民政部在一份调研报告中坦承，目前，保障村民自治权利的法律制度设计存在一些缺陷。民政部基层政权和社区建设司副司长汤晋苏告诉记者，村民自治权利中，除涉及村民的财产权、人身权的事项可以通过司法途径予以救济外，其他的还没有纳入司法救济途径。

　　汤晋苏举例说，村委会组织法第十五条规定，以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。“该依什么‘法’?目前并没有这方面的法律。”汤晋苏说，“从法理上讲，如果当事人认为县乡行政组织处理不公，应有司法途径给予救济。”但是一些农民到法院提起诉讼，不少法院以行政诉讼法没有规定为由不予受理。

　　调研报告总结说，不仅村委会组织法对村民自治权利的保障缺乏法律责任的规定，而且相关法律如刑事诉讼法、行政诉讼法等也没有为村民自治权利提供司法救济途径。不少农民要么忍气吞声，要么只能走上漫漫的上访之路。

　　对于危害极大的贿选，目前也鲜见司法介入。全国人大代表蔡德宽是来自河北的农村党支部书记。在2009年的十一届全国人大二次会议上，蔡德宽提出，相关法律法规缺乏对贿选的明确界定及惩治。他认为，贿选的调查取证、钱物追缴等工作，应该交给既有侦查权力、又有侦查手段的司法部门负责侦查、认定。

　　“贿选，罢免难，选举违法纠错机制缺乏，村民自治问题无法找到有效的法定解决途径等，影响了法律的权威，也制约了村民自治的深入开展。”汤晋苏说。

　　记者从民政部了解到，近几年来，除代表、委员之外，许多专家、学者也多次呼吁修改村委会组织法或制定村委会选举法，全面保障村民自治权利。

　　司法介入问题,草案没有规定

　　早在2005年6月，全国人大常委会办公厅向国务院办公厅发函，要求适时启动村委会组织法修订工作。这年10月，时任国务委员兼国务院秘书长华建敏作出批示，赞成把修订工作列入2006年立法计划。4年之后的2009年12月2日，修订草案经国务院常务会议讨论通过。从起草到提交审议，草案经过了30多个部门的协调。

　　2007年，党的十七大将基层群众自治制度提升到与人民代表大会制度、党领导的政治协商制度和民族区域自治制度并列的高度。这让汤晋苏和他的同事们感觉兴奋的同时，也感受到了压力:怎样才能把村委会组织法修改好?怎样才能把村民自治权利保障好?

　　草案第一稿准备对现行法律“动大手术”，写了48条，对一些问题规定得很细。但是在后来“宜粗不宜细”的思路主导下，很多内容被删掉了。

　　记者了解到，有关诉讼的规定曾在草案中出现过。但是现在，翻开6章共39条的村委会组织法修订草案，记者并没有发现类似规定。

　　受国务院委托，民政部部长李学举向全国人大常委会说明了村委会组织法修订草案的主要修改内容:完善了村民委员会成员的选举和罢免程序，完善了民主议事、民主管理和民主监督制度，进一步保障了村民自治权利。

　　汤晋苏告诉记者，为保障村民自治权利，修订草案作出了诸多努力，比如具体规定了村民选举委员会的组成和推选程序，降低了罢免村委会成员的门槛，原来罢免需要有选举权的村民过半数通过，现在只需四分之一。草案还增加了三项当选无效情形:暴力、欺骗、虚报选票数。对妨害选举的，村民不用再向乡级人大和政府举报，而是可以直接向县级人大常委会和政府举报，这也是考虑到村委会选举与乡镇利益直接相关。此外，修订草案还规定村民因为村委会或村委会成员决定而被侵权的，可以请求法院撤销相关决定，并追究责任人的法律责任。但遗憾的是，新草案没能畅通村民自治的司法救济途径。

　　记者了解到，起草部门曾经就这一问题与相关部门沟通，但进展不明显。汤晋苏分析说，行政诉讼受案范围是难以突破的障碍，刑事制裁贿选等破坏选举的行为也困难重重，刑法没有明确村委会选举中贿选的查处主体，最基本的是目前连什么是贿选都没弄清:正常的人情往来和贿选怎么区别?捐赠承诺和贿选如何区分……此外，人力的缺乏，也让司法介入村民自治力不从心。

　　最为关键的是，“村委会组织法是规范村委会组成和运行规则的，过多涉及诉讼程序，合适吗?”汤晋苏说，有人质疑，你们的组织法怎么成了诉讼法了?!

　　会内会外呼应：司法应当指引，名称也可修改

　　分组审议村委会组织法修订草案时，全国人大常委会委员符桂花指出了草案的缺陷:“未能明确界定什么是贿选，也未对司法机关介入村委会选举作出规定。”周玉清委员担忧地说，一部没有法律责任的法律将来如何落实?

　　曾经是大寨领路人的郭凤莲委员对农村的情况了如指掌。她说，贿选越来越严重，家族势力和黑恶势力也在影响村民自治，村委会成员利用职权肆意找群众麻烦的现象屡见不鲜，这些都需要法律整治。“应该让公检法介入，不要让老百姓告状无门!”全国人大代表武寅建议。

　　刘振伟委员则注意到了对村规民约进行司法监督的必要。对于草案第三十四条“村委会或者村委会成员侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以向法院申请予以撤销”，刘振伟认为，相关机制还需要完善，应进一步明确村民可以提起诉讼。

　　马福海委员更是直接提出，建议对影响、破坏村民自治行为需要承担的法律责任分章表述，并使其与刑法相衔接，增加可操作性。“本法修订后，建议修改刑法，为保护村民自治权利专门设一个罪名。”丛斌委员建议。

　　为将选举纠纷造成的负面影响减小，遏制村委会侵犯村民自治权，不少常委会组成人员反对将村委会任期改为5年，认为最好维持在3年。

　　会场内的建议有会场外的呼应。为做好草案的审议工作，2009年11月，全国人大内务司法委员会向14个省(区、市)人大内司委和在今年全国人代会上提出修订村委会组织法议案的19位领衔代表书面征求了意见。

　　对贿选等破坏选举行为，河南省人大内司委建议明确处置机关，戴松灵代表建议追究其刑事责任。湖北省人大内司委认为，草案对法律责任的规定整体刚性不足，建议设置司法救济途径，对村委会不履行或不认真履行职责的，在无法召开村民会议的情况下，村民个人可向法院提起诉讼，有关政府机关不履行调查核实职责或包庇村委会的，村民也可直接向法院起诉。广东省人大内司委则建议，乡级政府干预依法属于村民自治范围内的事项的，村委会可向法院提起诉讼。浙江省人大内司委建议，重新设计一个对自治章程、村规民约、村选举办法等有关村级文件、决定的审查机制，可考虑政府审查和法院审查并行的模式。

　　2009年11月12日、13日，全国人大内司委分别召开座谈会，征求中央有关部门、专家对草案的意见。最高人民法院建议，可参照民事诉讼法第一百六十四条的规定，允许对选民资格认定不服的村民向法院起诉。中央民族大学熊文钊教授认为，对选举无效争议应引入司法程序。北京市人大代表、中国政法大学教授焦洪昌建议对严重破坏村委会选举的行为适用刑法有关破坏选举犯罪的规定。武汉大学教授周叶中建议，草案第三十四条中的“申请人民法院予以撤销”应改为“有权向人民法院起诉”。

　　一部组织法是不是能承担这些职责?倪岳峰委员建议，干脆将该法名称修改为“村民自治法”。对此，焦洪昌和熊文钊表示赞同，理由是“现在的组织法大量内容都是规定村民自治的问题，内容和名称不是很协调”。

    突破口，寄望于地方

    “制定村民自治法和村民选举法的条件还不成熟。”汤晋苏说。

　　但是民政部门对司法的介入表示了期待。以村委会选举争议的处理为例，目前规定的举报受理部门是县级人大常委会和人民政府，人大常委会不能直接去解决问题，只能监督相关机构解决;作为政府的主管部门，民政部门又没有执法权，只能看看选举程序是不是符合法律规定，一旦涉及贿选等问题，不能直接追究相关人的责任。汤晋苏进一步分析了司法介入的合理性:选举不是问题的根源，而是群众不满情绪的出口。群众不满多是对财务、账目有意见，账目不清的背后都很可能涉及犯罪。

　　“在引入司法救济方面，这次修改的确变化不大。对于一部法律来说，罚则是最重要的，我们在这方面有欠缺。”汤晋苏说，他们会督促地方在制定村委会组织法实施办法的时候对司法介入作出规定，等到全国各地有一些成功经验后，相关法律再吸收进来。“目前，山东临沂就出台了《党领导的村级民主自治暂行办法》。”汤晋苏说。

　　专家分析，再次修改村委会组织法或制定新法，可能要再等10年。

　　“法律是要对现实妥协，但是不能完全被现实所累。”焦洪昌说，村民自治肩负着重要的历史使命。在1987年制定村委会组织法之时，彭真说，村委会是最大的民主训练班，老百姓现在通过这种直接民主形式管理好一个村，将来就可能管好一个乡。管好一个乡以后，就可能管好一个县、一个省，真正地体现出我们的国家是人民当家作主。

　　焦洪昌说，我们提出100年内建设社会主义民主政治，现在60年过去了，作为一项重要的民主形式，村民自治也该有个明确的发展模式了。“还有几个10年可以等?”他建议，这次修订一定要适度超前，用法律来引领村民自治的发展。

　　审议期间，有委员认为这次修改的实质内容不是很多。“很多该写的东西没能写进去。”汤晋苏说，但还是有很多让人欣喜的进步。他们希望借这次村委会组织法的修改，再加强对该法的宣传。“关键是要落实。法律只挂在墙上没有用，不然耗费了人力物力和时间，只是让舆论兴奋一下，老百姓高兴一下，一切还都是老样子。”