广东拟规划四大主体功能区 政绩考核不再一刀切

广州市开发指引图（征求意见稿）

广东省国土开发战略格局概念图（征求意见稿）

深圳市开发指引图（征求意见稿）

　　广东拟规划四大主体功能区

　　根据主体功能的不同，确定可承载的人口和经济规模以及适宜的产业结构，政绩考核不再一把尺子衡量

　　□羊城晚报记者 吴江 余颖

　　一边是经济发展、人口增加对土地的巨大需求；一边是严守耕地红线、扩展绿色空间的内在约束。广东如何破解发展过程中不均衡这道最根本难题？

　　昨日，参加广东省委十届六次全会的代表们都收到了厚厚的一本《广东省主体功能区规划（2010—2020年）》（征求意见稿），并获邀可直接在文本上提出修改意见。这意味着该规划已进入到技术编制尾声。

　　人多地少，单位建设用地产出不高，出现生态环境恶化趋势，未来十年，广东面临的严峻挑战决定了——

　　不同地区

　　差异定位

　　未来十年是广东发展的重要时期，但严峻挑战无可回避。

　　来自广东省国土资源厅的数据显示，全省人多地少的矛盾进一步加剧，广东可开垦的耕地后备资源仅533平方公里，与规划期内由于建设占用而需要补充的耕地约1300平方公里相差甚远，实现耕地“占补平衡”的目标相当艰巨。2008年，广东省单位建设用地每平方公里GDP产出为1.99亿元，低于浙江省2.05亿元的水平，更低于发达国家和地区一般在10亿元以上产出的水平，土地利用集约程度有待提高。而山区作为全省的生态屏障，有的地方不顾条件盲目发展工业，出现了生态环境恶化的趋势。

　　“广东各地自然禀赋差异很大，谁都要发展，但发展的路子绝不能谁都一样。”广东省政府发展研究中心副主任汪一洋接受羊城晚报记者采访时表示，将广东按不同主体规划功能区，本质上是在探寻科学发展路径，以实现空间利用和经济布局的均衡。

　　专家解读四大主题功能区规划

　　限制工业无序发展

　　生态发展内涵提升

　　《广东省主体功能区规划（2010—2020年）》显示，将根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发内容，并确定一种主体功能，或提供工业品和服务产品，或提供农产品、生态产品。根据主体功能的不同，确定可承载的人口和经济规模以及适宜的产业结构。据此，规划将广东国土空间按开发方式分为优化开发、重点开发、生态发展和禁止发展四类区域；按开发内容分为城市化地区、农业地区和生态地区三类；按层级分为国家和省级两个层面。

　　“在四类开发区中,生态发展区的提法很引人关注。”汪一洋表示，此前所称限制开发区并不科学，区分主体功能并不排斥其他功能，但要强调主次。比如山区和东西两翼，它们也要在一定程度上发展工业，但很多地方可能更要强调生态的发展，这关系到两者如何布局、谁轻谁重的问题。“限制开发区，其实是限制工业开发区，用生态发展区替换不是政策的放松或模糊，而是内涵的提升。”汪一洋称。

　　“事实上,主体功能区主要是针对过去的无序开发而提出来的。其作用主要体现在四个方面:一是促进人与自然和谐发展；二是有利于实行空间管治；三是优化资源空间配置；四是便于分类管理和调控。”广东省社科院研究员丁力认为，主体功能区真正革命性的意义就在于转变了区域发展观念,并用制度化的方式来保证这种转变。

　　有消息灵通网友昨日也在网络发表评论称， “主体功能区”的划定，指引广东发展模式转变的方向，又设定了一个保护国土及生态环境的底线，而这条底线是直接划定到行政边界的硬性规定，不给地方政府太多的模糊空间。

　　最新的《规划》对主体功能区划分和定位后，也提出了一系列的包括财政、投资、产业、人口、土地、环境和绩效考核政策的调整。具体内容包括， 修订现行产业结构调整目录，在优化开发区域内，涉及劳动密集型产业和环境影响较大的条目不再作为鼓励类型。实行用地“三挂钩”制度，即城乡之间用地增减规模挂钩、城乡之间人地挂钩、地区之间人地挂钩。通过政策调控，逐步使不同的主体功能区的居民享有大体相当的福利水平和基本公共服务。

　　根据《规划》，整个广东将划分为优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四类区域，不同区域将有不同的土地、投资、环境、财政等政策，绩效考核也将随之出现差异化指标，惟GDP增长马首是瞻的发展模式将被有力扭转。

　　广东发展摒弃GDP崇拜

　　■占广东三分之一面积的29个县划入生态发展区域 ■评价指标将注重农业发展优先和生态保护优先

　　广东过去惟GDP的考核评价“指挥棒”发生重大转向！广东主体功能区规划提出，按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效评价和考核办法，尤其是对划入生态发展区域的29个县而言，今后的评价指标不再看经济硬增长，而是看有没有农业发展优先和生态保护优先。

　　根据规划，广东有三分之一面积划入生态发展区域，包括29个县（市、区）。

　　“这对我们是新一年的利好消息！”和平县委书记詹宇扬说，“过去道理上是说不能惟GDP，但年年指标考核上还是看GDP。要是GDP负增长、财政综合增长是负的，就要扣减县里第二年的财政转移支付。”

　　根据规划，广东今后对生态发展区域实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价。对农业地区，强化对提供农产品能力的评价，主要考核农业综合生产能力、农民收入、农业劳动力转移水平等指标；对生态地区，强化对提供生态产品能力的评价，主要考核水体和大气质量、水土流失、森林覆盖率、生物多样性等指标。

　　詹宇扬认为，实行这样的评价指标，使县里经济增长的刚性压力减轻，真正把县领导的思维转到科学发展的方向。

　　昨天的分组讨论上，南雄市委书记林楚欣就向汪洋书记直接提建议：“能不能减少或取消我们的县级财政配套资金？我们今年教育、计划生育、农林水等公共服务支出，达到6963万元，占财政本级收入三分之一，财力实在有限。”汪洋理解地说：“实际你也配不了。”林楚欣直言：“是配不了，造假也不好。”

　　河源的大部分地区被划为生态发展区，他们提出，在生态发展区的政策下,省里能否把山区的教育、交通基础设施、环保设施、生态公益林建设四个方面的公共服务建设给承担起来,这样山区才能轻装前进、科学发展。显然，由于自身的家底薄,要做好这些公共服务，对这些县市是难上加难。广东主体功能区建设的目标之一就是实现不同地区基本公共服务均等化，处于生态发展区的地方搞公共服务均等化，最重要的还是财政转移支付的支持。

　　今后，林楚欣的担忧将会逐步解决。规划提出，省里将加大对生态发展区域的一般性转移支付力度，并建立激励机制，生态保护得越好，财政转移支付就越多。省财政厅厅长刘昆日前表示：财政厅正在拟定具体实施方案。

　　■专家观点

　　财政转移支付

　　要与生态补偿挂钩

　　“形成主体功能区规划仅仅是一个开始，如果没有相应的配套政策和考核办法，难以真正得到有效实施。” 广东省社科院研究员丁力称。

　　广东省政府发展研究中心副主任汪一洋指出，考核指标同样非常关键，在划分了四大主体功能区后，就不能再以一把尺子来衡量各地市。否则，生态发展区内政府又不得不在GDP压力下重走旧路。

　　汪一洋表示，财政转移支付和官员的考核是落实规划的两大要件。尤其是对生态发展区，必须与政府的财政转移支付和生态补偿制度挂钩。问题的难点在于，如何达成共识并形成可操作的规范。比如河源保护了环境，下游的深莞惠该怎么补偿？补偿标准怎么计算？转移支付是由省财政一家支付，还是相关获益市支出，如果共支比例怎么分摊？

　　规划具突破意义

　　□四大功能分区明确

　　□绩效考核体系各异

　　规划最具突破意义的是，根据不同功能区的分类给出不同的绩效考核体系：

　　“优化开发区域”要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化对经济增长的评价，像广州、深圳、珠海主要考核人均GDP增速、服务业增加值比重、高科技产业比重、单位土地面积产出率等；

　　“重点开发区域”实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价，突出承接产业和人口转移方面的考核；

　　“生态发展区域”实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价；

　　“禁止开发区域”主要评价保护自然文化资源的原真性和完整性。

　　这也意味着，通过对具体地区的分别对待，广东在走向现代化的科学发展路径选择上将以更具操作性的方式得以呈现。

　　■四大主体功能区

　　●优化开发区域

　　功能定位：探索科学发展模式试验区，深化改革先行区，扩大开放的重要国际门户，世界先进制造业和现代服务业基地，全国重要的经济中心。

　　区域分布：包括珠三角核心区28个县（市、区）

　　发展方向：到2020年 ，本区域集聚的经济规模占全省的比重维持在70%左右，总人口占40%左右，城镇化率达到85%以上，城市空间人口密度达到每平方公里1万人左右。

　　●重点开发区域

　　功能定位：推动全省经济持续增长的重要增长极，全省重要的人口和经济聚集区，珠三角核心区产业重点转移区，全省重要的能源基地，特色农业基地和海洋渔业基地。

　　区域分布：包括珠三角外围片区15个县、粤东沿海片区16个县、粤西沿海片区18个县和山区点状片区15个县

　　发展方向：到2020年，该区域集聚的经济规模占全省的28%左右，总人口占全省50%左右，城镇化率达到75%以上，城市空间人口达到每平方公里9000人左右。

　　●生态发展区域

　　功能定位：全省重要的生态屏障，全省重要的水源涵养区，全省重要的生态旅游示范区，人与自然和谐相处的示范区。

　　区域分布：包括北江上游片区12个县、东江上游片区6个县、韩江上游片区7个县、鉴江上游片区的信宜市、西江流域片区的封开和郁南2个县、海岛型片区的南澳县。

　　发展方向：严格控制开发强度，以修复生态、保护环境、提供生态产品为首要任务；在不损害生态功能和严格控制开发强度前提下，因地制宜适度发展资源开采、旅游等产业，重点发展中心镇，引导超载人口逐步向重点开发区域有序转移。

　　主要目标：到2020年，森林覆盖率达到70%以上，自然保护区面积占林地面积18%,形成以环境友好的特色产业和服务业为主体的经济格局，人均地区生产总值提高100%。人口总量减少，力争完成300万的生态移民目标，总人口占全省比重从13.4%降到10%以下。

　　●禁止开发区域

　　功能定位：全省维护国土生态安全、保护自然资源与文化遗产、保全生物多样性、维护自然生境、促进人与自然和谐发展的核心区域。

　　区域分布：包括188个国家级和省级自然保护区等。

　　■数字解读

　　《广东省主体功能区规划》

　　五大目标

　　●到2020年，全省空间开发格局将变得非常清晰，形成以优化开发和重点开发区域为主体的经济布局和城市化格局，主要城市化地区集中全省70%左右的人口和85%左右的经济总量。

　　●全省空间结构优化，土地开发强度控制在11.16%，城市空间控制在9130平方公里以内，农村居民点占地面积为6100平方公里。耕地保有量不低于29087平方公里（290.87万公顷）。

　　●空间利用效率提高，城市空间每单位面积创造的生产总值大幅度提高，城市空间人口密度进一步提高。

　　●人民生活水平差距缩小，人均地方一般财政收入支出地区差距大幅度缩小，实现基本公共服务均等化。

　　●可持续发展能力增强，森林覆盖率达到57%以上，50%以上地级市达到生态建市要求。

　　同时，通过四大主体功能区域规划，构建全省“五大战略格局”，包括构建“核心优化、双轴拓展、多极增长、绿屏保护”的国土开发总体战略格局，构建“一群、三区、六轴”的网络化城镇发展战略格局等。

　　吴江、余颖