“省直管县”改革应置于城市化的大背景下

　　2009年12月5日～6日，中国（海南）改革发展研究院与中国经济体制改革研究会、挪威城市区域研究所共同举办了以“城市化与城乡一体化———新趋势、新挑战、新突破”为主题的第68次中国改革国际论坛，来自中央有关部委、研究机构、高等院校和22个省市自治区，以及来自中国、挪威、德国、美国、英国等国家的官员和学者400多人参加了本次论坛。与会专家就加快城市化背景下的“省直管县”改革进行了深入探讨。

　　一、“省直管县”改革应与城市化发展趋势和特征相适应

　　与会专家认为，未来5年～10年是我国城市化加速发展时期，“省直管县”改革应放到这个大背景下来统筹考虑。

　　1.“省直管县”改革应适应城市化发展新趋势。与会专家认为，新阶段的城市化表现为三个主要特征：

　　第一，进入城市化发展时代，未来5年～10年是我国加快推进城市化进程的黄金期。

　　第二，进入城市化从局部突破到全面推进的重要时期。东部和西部城市化将全面推进，并且重点由东部向中西部转移；将呈现大城市群、城镇化、省直管县等齐头并进的新格局；城市间的竞争将成为新阶段我国经济持续快速增长的重要因素。

　　第三，进入城市化由投资主导向消费主导的转型时期，以服务业为主体的消费型城市的兴起将成为我国城市化的一个基本趋势。

　　2.“省直管县”要有利于推进城市化进程。与会专家指出，“省直管县”改革应适应城市化发展特点，有些地区可以实行“省直管县”，有些县可能变成城市的一个区，有些仍可以保留“市管县”体制，但总的原则要有利于推动城市化进程，有利于县域经济增长极的培育。

　　3.“省直管县”不能绝对化，不加区分地推进“省直管县”改革很可能适得其反。与会专家认为，省直管县与城市化不但不矛盾，而且有助于推动城市化的发展。但推进“省直管县”改革是有条件的：第一，要符合当地经济发展水平，也就是要看区域经济的一体化程度。当地区域经济一体化程度很低的时候可以考虑。比如说那些农业大县、产粮大县应纳入省直管县的范围。但是一个地区的工业化、市场化、城市化程度达到一定程度了，产业集聚效应已显现，区域经济已经逐步呈现一体化的时候，再去搞省直管县，可能会适得其反。第二，要符合当地社会管理能力，与省级政府的协调能力、财政能力、监督能力等相适应。第三要符合当地地缘地貌情况。过分强化行政意义上的县域经济，可能导致区域经济的“碎片化”。“省直管县”改革要因地制宜，分类推进。二、根据不同区域城市化进程分类推进“省直管县”改革

　　与会专家对长期以来实行的“市管县”体制给予了客观评价，但对城市化加快推进的背景下，是否全盘推翻“市管县”体制，是否一定要从减少行政层级的目标出发实行普遍的“省管县”改革，与会专家持有不同的观点。

　　1.“省管县”与“市管县”并非是矛盾的，空间上可以并存。有专家认为，改革开放以来实行的市管县体制，对加快城市化进程，带动以地级市为中心的区域经济发展起到了重要的推动作用，强化了人们对区域经济中心重要性的认识和对城市的归属感。但随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，这种行政体制因层级过多导致的高成本、低效率的问题日益凸显，县域经济发展急需的资源难以得到有效配置，市管县体制对县域经济发展的制约逐渐加大。改变公共资源配置方式，迫切要求改变“市管县”体制。

　　也有专家认为，从历史的角度来分析，当前推行的“省管县”与“市管县”不是一种替代关系，而是一种互补的关系，空间上可以并存，可以说，“省管县”是对“市管县”体制的一种修正和完善，而不是彻底否定。

　　2.提高行政效率并不完全取决于“省管县”或是“市管县”，关键在于政府转型。有专家指出，市管县的弊端已经很清楚，应该下决心推进省直管县，减少中间管理层次，实现扁平化管理，大部分地方实行四级管理，东部沿海地区可以变成三级管理，进一步合并乡镇，把乡镇变成县级派出机构。

　　也专家持有截然相反的观点。他们指出，以发达国家三级政府的标准来衡量我国的行政体制是经不起推敲的。影响行政效率的不是层级，而是各级政府能否真正转变为服务型政府。若是各级政府不转型，权限又过于集中，即使推进省直管县，行政效率也难以提高。改变政府层级只可顺势而为，不可强力推行。我国地域广袤，在行政架构上，省以下可以多样化，不必拘泥于一体。

　　3.根据城市化水平探索“省直管县”的不同模式。与会专家认为，在总的肯定省直管县大原则下，总的否定市管县的大前提下，对省直管县要做出多种制度安排。与会专家提出了三种不同的模式：

　　一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆四个中央直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连、宁波、厦门等城市化比较高的副省级城市，可重点加大推进“撤县建区”的力度。

　　二是在西部面积比较大的欠发达地区，如新疆、西藏、青海、内蒙等省区，由于地域面积特别大，一个地级市甚至一个县的面积就比东部一个省的面积还大，加之经济比较落后，人口也比较少，体制上的矛盾还不明显，客观上也需要有地级市这个层级。所以，可以考虑仍维持目前的行政管理格局。但可向县级单位下放一些权力，选择部分县进行直管试点，扩大自主权，搞活县域经济，并积极形成区域中心。同时，还需要争取把发展比较好、有潜力、地理位置比较重要的县域升格为地级市，带动西部经济发展。三是在上述两种情况外的大部分区域，特别是区域面积相对小的省份，特别是沿海的东部省份和东北的三个省份，积极探索“省直管县”改革，对符合地级市标准的强县应当加快升格为地级市，形成区域经济带动中心。

　　三、省直管县改革的重点是重构县级公共服务体制

　　近年来，各地都在试点“扩权强县”改革，与会专家对其中的一些做法表示了不同看法。

　　1.扩权强县的关键是强化县级政府的公共服务能力。有专家认为，扩权强县不是简单地把上级政府的经济管理权限下放到下级政府，必须对经济管理权限或者经济管理审批权做出正确的评估。简单把经济管理权限按照资金审批额分别划到省、市、县（区）各级政府，是同市场经济发展的趋势、同扩权强县最终要实现的目标不相符的。虽然下放经济审批权会调动县（区）级政府发展经济的积极性，但从中长期目标看，将会对市场经济的发展和城市化进程造成制度上的障碍。县乡政府作为与农民最接近的一级政府，只能是公共服务的执行者和社会事务的管理者，应当把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能。

　　2.到了建立辖区财政体制的时候了。有专家认为，推进扩权强县，重要的是使有限的公共资源在县乡政府之间实现优化配置。省以下财政体制改革的重点和难点在县财政。县财政承担农村公共服务的责任，但多数的县域经济不发达，即使赋予县级政府更大的财权，也很难解决县级财政实力薄弱的局面。解决县乡财政困难问题，关键是要明确省或市级辖区财政责任，以提高县级财政对农村基本公共服务的保障能力。现在到了建立辖区财政体制的时候了。也有专家指出，现在有一个误区，以为市级政府是个坏政府。造成这种误解的原因是一个体制性问题，不是哪一级政府行为的问题。只要仍然保留层级财政体制，市级政府截留政策，过度抽取资源的现象不可避免。

　　四、城市化快速发展迫切要求推进区域行政一体化改革

　　与会专家认为，城乡一体化重在打破体制机制障碍。这种体制障碍不仅表现在城乡二元制度安排，还表现在区域间的行政分割，大大限制了城市化和县域经济的发展。

　　1.不同省区间需要推进行政一体化改革。例如，昆山如果能成为上海的一个区与昆山作为江苏的一个县所产生的效益大不一样。

　　2.同一省区内也需要推进区域行政一体化改革。例如，海南在城乡分治的体制格局下，农村资源的开发水平和价值远低于城市。农村资源价值的提升，必须依赖于农村与主要城市之间的产业联结、基础设施联结、市场联结等多个环节。但在海南现有的18个市县的行政建制下，难以形成旅游的整体优势。统筹全岛旅游等重要资源，客观要求全岛按照一个大城市的思路统一规划设计，合并相邻市县，打破旅游等重要资源的在城乡间和区域间的行政分割，实现旅游资源优势最大化。 (来源：《中国改革报》)