官员重大事项报告制度的法理解读

　　第十七届中纪委第四次全体会议要求，在认真贯彻落实好《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，这些原来被认为是个人“私生活”范畴的事情，列入领导干部必须报告的个人情况。虽说，官员个人重大事项报告制度能实现公众的知情权，有利于阳光反腐，但这一制度实施过程中凸现在法律层面上却存在着官员隐私权与大众知情权之间的冲突。一方面，政府官员作为普通公民，享受宪法关于隐私权的保护，另一方面，宪法又规定政府及其官员在行使公共权力时应接受人民的广泛监督，公民享有知情权。而在实践中，由于政府官员隐私权没有加以界定、限制，广大人民群众包括媒体在行使知情权、监督权时往往存在落空的现象，难以发挥应有的作用。本文认为，在民主法治国家，政府官员的“私生活”不能违反法律、纪律规定，也不能违背社会道德对政府官员的伦理要求，否则其隐私权应受到限制。下面笔者就公众知情权与官员隐私权的冲突与平衡的几个法理问题谈谈几点看法。

　　一、言论自由和舆论监督是宪法赋予公民的一项最基本的民主权利

　　第一，官员重大事项报告制度是满足公民知情权的需要。从现代民主宪政精神来看，政府及政府官员在行使公共权利时应接受人民的广泛监督，这既是宪法赋予公民的监督权也是宪法保护公民知情权的需要。这就是说，只有在公民的知情权优先于政府官员的隐私权的条件下，政治民主才能够得到保证。1920年，美国首次把公民的知情权作为宪法赋予的民主权利提了出来。美国公民知情权的法律制度主要包括三个部分：（1）公众有权查阅政府记录，使隐瞒信息的政府官员承担举证责任；（2）法庭可以强制实施这一公众的权利；（3）某种资料可享受法律豁免。1996年，美国国会通过的《信息自由法案》规定，记者可以要求阅读政府记录，不仅包括传统上向公众开放的档案，还有政府运作的所有档案，而且限定政府机关和官员须在十天内对要求提供信息者做出答复，并授权联邦法院有权判断政府机关和官员以国家安全理由不予公开的信息是否有依据。美国政府机构的工作人员大致分为政务官和公务员两种。通过选举上台的政务官而言，他们与上级官员尽管存在着形式上的上下级关系，但总统不能任命州长，州长不能任命议员，他们不需要看上级的眼色行事，但必须时时关心选民对自己的看法和态度。民众不但关心他们从政期间做出的成绩以及给民众带来的好处，同样还关注他们的道德操守，特别是在私生活中的表现。正是在这种情况下，这些官员往往承受着来自民众和媒体监督的压力，有很强的危机意识，害怕自己失去选民的支持。在美国有一条法则———除非能证明媒体存在着实际的恶意，否则对公职人员的报道即使有不准确的地方，也免受司法追究。因此，在新闻媒体的舆论监督中，政府官员的隐私权应受到限制，法律对政府官员隐私权的保护应服从于社会公共利益的需要。如果对人民监督政府及官员的行为加以惩罚，是与民主宪政精神相违背的。

　　第二，官员重大事项报告制度是政务信息公开的需要。目前瑞典被视为最廉洁的国家之一，其主要原因在于瑞典是一个开放的社会，国家的文书、文件、官员个人的财产申报表谁都有权利查看监督，透明度很高。如瑞典的《保密法》实行的是反向做法，即除了影响到国与国之间关系的比较敏感的信息、反恐等涉及到国家安全的信息，以及公开之后会侮辱人格的涉及个人隐私的信息外，其他信息都要公开。早在1766年，瑞典公民就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单。政府对拒绝提供的信息负有举证责任，政府机关拒绝提供信息时，申请人可以向法院请求司法救济等。美国国会1966年和1976年分别通过了《信息披露法》和《阳光下的政府法》，赋予美国国民最大限度的知情权和政府官员最小限度的隐私权。其中，《信息披露法》规定，美国的任何一位公民有权看到除法律特别禁止的所有联帮或州政府的文件，而且实现这种权利无须任何必要的理由和请求。如果政府拒绝向公众出示这些文件，将直接导致司法审查的介入。众所周知，我国官员财产申报制度从1989年直今20年迟迟没有出台的重要障碍是官员隐私权与公众知情权的博弈。从法律的层面看，2006年实施的《公务员法》未就官员的家庭财产等“个人隐私”的公开作出明确规定，2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”但是，官员财产与个人隐私之间如何界定，并不明确。有些官员认为，强制公布官员财产是对官员隐私权的侵犯。从党纪政纪条规的层面看，1995年到2006年，中央先后发布了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报规定》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产规定》、《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。其中，官员收入和家庭财产只要求向上级部门申报、报告，由上级部门内部掌握，而无需向社会公开；官员需申报、报告的个人重大事项，不包括官员配偶的从业情况和子女的受教育及从业情况，而且申报、报告的内容也无需向社会公开。可见，从信息公开的角度加强对官员“私生活”的监督，目前这个渠道在我国并不十分畅通。

　　第三，官员重大事项报告制度是政府官员道德法制化的要求。现代西方各国的行政法制，将政府公务员的衣食住行都纳入了法制的轨道，甚至道德本身就是法律。美国的《政府行为道德法》、日本的《国家公务员伦理法》、韩国的《公职人员道德法》等均规定，政府官员必须向公众公开他们的收入、公开他们的家属和子女的工作情况以及在国外的情况，允许媒体报道他们的隐私。普通群众可以拥有自己的隐私权，政府官员及公众人物的隐私与社会公共利益息息相关，所以他们的隐私应当纳入法制化的轨道，这样便于群众的监督。政府官员无隐私已成为法治社会的一个基本原则，以至前美国总统克林顿都不得不面向全美国人民坦白他与莱温斯基的隐私。对此，恩格斯早就指出：“个人隐私一般应受到保护，但当个人私事甚至隐私与最重要的公共利益———政治生活发生联系的时候，个人隐私就已经不是一般意义的私事，而属于政治的一部分，它便不受隐私权的保护，而应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容”近年来，为了顺应国际潮流发展趋势和目前反腐败斗争形势的需要，我国采取了不少措施对政府公职人员8小时以外的活动建立了监督网络。2007年1月初，胡锦涛总书记在中纪委七次全会上强调，在领导干部中大力倡导“要生活正派、情趣健康，讲操守，重品行，注重培养健康的生活情趣，保持高尚的精神追求。”这说明，中央已经将官员的生活“小节”纳入反腐视线。在此背景下，中央以申报官员个人情况的方式，强力介入官员“私生活”。2007年7月8日最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，明确了10种新类型受贿行为的定性处理意见，中央纪委接着又发布了“八条”禁令。2007年6月1日起施行的公务员处分条例，也在多方面涉及到公务员包养情人的，给予从警告至撤职或开除处分。但遗憾的是，目前对官员“私生活”进行监督仍然收效甚微。因此，如果有个良好的对官员的社会道德评价机制，能发动全体群众参与监督，发动舆论力量参与监督，使普通群众、服务对象对官员拥有监督权、评价权，评价意见直接影响到官员政绩考核。只有这样，问题官员在“私生活”上就不敢放纵！

　　二、政府官员的隐私权应受到必要的限制

　　笔者认为，应根据我国国情，借鉴国外隐私权保护的经验与成果，完善相关立法，规范官员隐私权与公众知情权的关系，明确官员隐私权限制的价值取向和具体法律方法等。

　　第一，尽快建立我国的宪法诉讼制度，在新闻法还没有出台的情况下，法院在审理涉及新闻媒体监督与政府官员隐私权保护个案中，直接适用宪法赋于公民的言论自由权和舆论监督权这一社会公共权利作为判决的依据，给媒体的舆论监督提供有力的宪法保障。即：新闻媒体披露官员的“私生活”，普通公民议论官员的“个人隐私”，只要没有故意捏造事实和恶意诽谤，即便存在一些不实之词或“不恭敬”的言论，法律也不应追究。

　　第二，尽快出台《国家公务员财产申报法》以及《国家公务员伦理法》等，对政府官员的隐私权加以界定和必要的限制，赋予我国公民最大限度的知情权和政府官员最小限度的隐私权。从公权与私权平衡的视角来看，政府官员与公共权力行使直接相联系的个人隐私，在本质上已经不是民法所要保护的隐私权，而应适用公职人员伦理法加以限制。一般认为，披露或公开国家官员以下五个方面的隐私，不构成侵害其隐私权：一是行为背景之公开；二是个人生活的公开道德方面的检验；三是财产申报和登记；四是在公共场所和公共活动中，无条件地受到公众和新闻界的关注和监督；五是不经其本人之事先同意，可刊登其照片，发表有关其背景、操行、活动的信息、评论等。另外，对不同级别或不同职位的国家官员在限制其隐私权的问题上应有所区别。总的来说，经选举或任命产生的全国性官员，对其隐私权应做较多的公法限制，而经考试录用的一般官员，对其隐私权应作相对少的限制；对主要领导干部，其隐私应作较多限制，对一般干部，其隐私权应作相对少的限制等。

　　第三、正在制定的《中华人民共和国民法典》草案应将隐私权作为一项独立的人格权加以立法，在隐私权的保护上，将国家官员与一般自然人相区别，官员的那些与其执行公职没有关系，或者对社会公共利益不产生影响的个人隐私应受到民法的同等保护，以不损害官员的人格尊严。概括起来，国家官员的下列隐私应与其他公民一样，受到法律的同等保护：一是其住宅不受非法侵入或侵扰；二是私生活不受监听和监视；三是通信秘密和自由；四是夫妻两性生活不受他人干扰或调查；五是与社会政治和公共利益无关的私人事务仍受法律保护。

　　第四，《侵权行为法》草案中应明确界定普通公民的隐私权与政府官员的隐私权侵权适用不同的归责原则，即：如果官员作为原告，以隐私权受到侵害为由向人民法院提起诉讼，应承担证明这一隐私完全属于纯粹的私人领域的范畴，或者原告必须提供证据证明被告报道是有明显、实际的恶意和有意捏造事实的行为；而对一般公民的隐私侵权，则要求只具备一般的过失行为。

　　（作者系中共河南省委党校法学部教授） (来源：《中国改革报》)