预算硬约束，政府限权第一步

　　预算硬约束，政府限权第一步

　　文_本刊记者 邢少文 发自广州

　　每年国家审计署的审计报告都是对公共财政被滥用的又一次扼腕叹息。2009年12月30日，审计署发布的2008年度中央预算执行和其他财政收支审计结果显示，仅中央部门预算违规和损失浪费的数额就超过了45亿元。

　　随意追加和更改预算、年终突击花钱、违规挪用、私设金库乱挂账等等，公共财政预算的软约束问题，几成顽疾沉痼。

　　对于仍未进行审计披露的2009年度预算执行情况，人们有理由更担心其审计结果将又会出现一个更大的黑洞。2009年是政府动用财政资金大规模进行经济刺激的一年，全年财政预算支出达到了7.6万亿元，比2008年多增加了1.5万亿元。在这其中，又会有多少资金出现违规和损失浪费？

　　2010年年初，一些公共预算改革的信息亦在释放，如财政部提出社保基金纳入政府预算，中央政府部门预算逐步向社会公开等。但纵观中国财政预算改革之路，是缓慢而艰难的，而要建立财政预算硬约束机制，也绝非技术上的修修补补所能完善。

　　从柔性必须过渡到刚性

　　1994年，中国通过了《预算法》，但由于相关的预算改革并没有展开，《预算法》事实上并没有起到什么作用。真正意义上的预算改革，起始于1999年，国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算改革渐次展开，但推进缓慢，改革艰难。

　　但是，从实施国库集中支付之后审计署公布的结果来看，预算资金仍被截留、乱用。“审计署查出这么多问题，年年都有，但没有一个部门首长为此下台过。法度与儿戏区别何在？” 深圳“公共预算观察志愿者”团队的组织者吴君亮说。

　　政府采购透明度仍然不够，“公开招标”不公开，黑幕重重的情况俯首可拾。在收支两条线方面，仍然存在为单项工作目标建立的收费和基金等预算外资金，这些收入成为账外账。

　　2000年开始实施的部门预算被认为是预算改革的一大进步，但部门预算仍然存在诸多问题，预算的科学性远远不足，预算编制时间短、规划不够。部门预算一般又分为基本支出和项目支出，但科目不细的问题在部门预算中大量存在。

　　除了预算编制不科学，现时预算制度不合理的两大问题一是大量财政收入游离于预算监督之外，二是执行过程中严肃性低。

　　在现时的预算体系中，又分为公共预算、社保基金预算、国有资本经营预算，但国有资本经营预算直至2007年才初步实施，社保基金预算直至今年才规定列入政府预算，并送交人大立法审核。

　　财政的收入与支出上，大量的预算外收入未纳入预算管理，成为地方政府部门“小金库”，预算外收入包括土地收入、基金收入、除税收之外的各种行政性收费。根据2007年的数据，财政一般预算收入为5万亿元，预算外收入则达到了4万亿元。“一般来说，预算外收入在整个财政收入中的比重可以占到30%。”天津财经大学财政学科首席教授李炜光对记者说。

　　如此庞大的预算外收入游离于预算管理之外，公共财政使用的效率与监督便无从谈起。

　　每年的预算超收入，也成为政府部门自由裁量的一部分资金，2008年，全国财政预算超收2830.9亿元。而这部分超收收入，并没有进入人大监督审议的范畴，超收超支成了事后通报。

　　“由于《预算法》不允许地方财政赤字，地方政府为追求地方经济发展，利用地方融资平台大举借债，留下巨大的债务黑洞，而这些债务由于没有进入预算体系，逃离在人大的监督之外，成为引发地方财政危机的一大隐患。”中央财经大学财政与税收研究所副所长王俊对记者说。

　　在预算执行的过程中，又往往是事后审计，并没有对执行过程进行监督，导致预算执行过程不公开、不透明。年底突击花钱，这已成为中国财政制度的一个“顽疾”！即使是财政部门将“财政压力太大”挂在嘴边从年头叫到年尾，也依然无法摆脱这一“惯例”。以2009年预算执行为例，1~11月，全国财政支出56235.97亿元，仅完成全年计划的73.8%，这意味着2万亿的预算支出极有可能在最后一个月之内被“突击”花掉。

　　这种弊病从根本上还是在于中国财政制度的严重缺陷。反映的是财政预算收支之间出现了巨大的差距，这实际上表明财政部门的预算做得太有水分了，现代公共财政预算追求的是四个基本目标，即：总额控制、配置效率、运作效率和财政问责。而中国目前财政预算的问题是仅有总额控制，其他几项基本上都是虚设的，更谈不上问责了。

　　“预算执行随意性大，在时间上存在预算‘空档’，人大在审议预算草案时已经比实际开始执行的时间晚了3个月，审议往往形同虚置。而且如果每季度对执行情况进行通报，就不会出现这种情况。”李炜光说。

　　从整体财政预算使用的效率来看，1993年~2008年期间，政府支出中的行政管理费平均增长21.6%。行政管理费占政府支出的比例，从1993年的18.23%，持续上升到2005年的27.7%， 2008年仍高达25.48%。但社会事业投入比例偏低现象仍鲜有改变。1993年科教文卫费用占政府支出的比重突破10%，达到13.3%，之后不升反降，2003年低于11%，2008年回升到11.77%。

　　公共财政远离“阳光化”，支出不透明，审计署的事后监督也只是从程序上来审，并不能判定财政支出的效率与合理性。如此，许多单位更多的是“为了花钱而花钱”，在财政支出规模膨胀的同时，公共产品供给却始终严重不足，教育、医疗、保障房建设等民生领域在财政大盘子中的比重仍停留在一个较低水平。

　　硬约束的关键在于体制改革

　　中国的预算改革走到今天，已经引发了越来越多的非议，随着公民意识的提高，公众对预算公开和约束的关注，也已经到了一个新的阶段。在2009年政府提出“4万亿救市方案”之时，便有上海律师严义明提出申请，要求公布投资项目名单、投资理由、动用预算资金以及如何监督等内容。民间人士、地方试验，预算改革正面临着自下而上越来越大的压力。

　　“财政部相当于一个出纳，而发改委则经常充当会计的角色，人大则被撇在了一边。”李炜光说。在过去一年的投资计划中，地方财政部门抱怨投资项目都由发改委来定，而财政部只是被动地配合配套资金。而发改委对投资项目的安排也缺乏公开性。

　　在形势的压力下，2009年全国人大和政协“两会”上，财务部提交了一本39页报告正文、10页名词解释、12个图表，还有94个提交审议的中央部门预算。这一据说花了10个月制成的预算草案，需经过人大预算工委、财经委、人大代表、主席团会议、财经委再审查和大会表决等程序，方能出台。中央部门预算也比2008年增加了44个。

　　但这些预算仍然存在两大问题：一是太专业，太碎片化，人大代表看不懂，二是太简单、太笼统，人大代表看不出所以然来。“代表审议的时间实际上也就一天时间，怎么可能做到真正的审议？”李炜光说。

　　“全国‘两会’实际上最大的事情就是审议财政预算，这是年度立法的头等大事。实际上，我了解的情况，有很多人大代表是投了反对票的，但这没有用。”李说。

　　在2009年全国“两会”上，人大代表、广东中人集团建设有限公司监事会主席李永忠便发现同一项医疗卫生支出的两个不同地方数额相差103亿元；昆明市人大常委会主任李培山便发现中央财政中，环保有几十亿元没有花掉。更多的代表和委员指责预算草案中专项支付转移太多，几乎每个业务部门都有大笔专项资金，这“其他开支”用于何处，原因和依据皆无。

　　“公共财政硬约束的建立不是一个技术性的问题，而是一个政治体制改革的问题。”李炜光指出，不管是财政部对部门预算科学性的指导，还是审计署的审计，都是“体制内的监督”，而要提高财政支出的效益，势必要使公开财政收支置于“人民的视野”之下。但人大作为立法机构，对财政预算的监督约束权力，长期以来却被虚置。

　　事实上，作为立法机构，在目前的中国政治框架范围内，人大可以认真行使的权力，莫过于预算审批和监督权，这也是对政府“乱作为、乱花钱”进行限权的一项有力权力。

　　虽然自1999年预算改革之后，各地人大常委会都通过了有关人大预算监督的条例，在浙江温岭、重庆江北区等地也出现了邀请人大代表和公众参与财政预算提前听证的案例。

　　然而，《预算法》并未明确规定人大的预算修正权。在地方人大制定的人大预算监督条例中，也仅有广东省等3个地方明确规定了人大的预算修正权。由于没有预算修正权，人代会在审查政府预算时只能在整体通过和整体否决这两个极端进行选择，结果就不言而喻，人大只能整体通过政府预算。因此，要进一步推动预算改革，尤其是通过加强人大预算监督落实财政责任，就需要明确地赋予人大预算修正权。

　　“然而，若赋予人大预算修正权，将对政治权力结构产生重大影响，实际上需要在现有政治结构中重新界定人大的政治地位。”中山大学政务学院院长马骏指出。

　　他山之石，可以攻玉。吴君亮以香港为例指出，民众有机会广泛参与香港的预算编制过程。为了让民众充分了解新一年的预算，并争取民众的认同和背书，香港行政当局对预算草案要进行大量的宣传，包括专家咨询、大众沟通会、广播电视平面媒体推介、以及大量的文字介绍；在香港的立法机构里，议员们审议预算相当充分，一有疑问，就要对部门首长进行质询，而且时有退回预算，甚至否决提议；香港的审计署独立于行政体制之外，归于立法机构之下；香港的公共预算是全面公开的，任何人都可以在香港政府的网站上轻易找到。

　　“所有的根本原因，就在于监督的力量太弱，人民作为外部监督的力量缺失。”吴君亮说。