农民工养老保险转续上半年可能有配套措施出台

郑秉文　　中国社会科学院拉丁美洲研究所所长，教授，博士生导师。主要研究领域：西方经济学，市场失灵（Market Failures），福利国家，社会保障制度比较，社保基金投资和企业年金等。

　　农民工养老保险转续上半年或有配套措施出台

　　回家务农没处转？

　　回内地工作企业不给买保险？

　　只转企业的12%，剩下8%去哪儿了？

　　记者在调查中了解到，“捡一只鞋总比丢一只鞋要好”、“不能只顾眼前，但政策怎么变也说不清”的怀疑心态在民工中还比较普遍，就此，记者采访了政策咨询专家委员会专家郑秉文。

　　文/图 本报记者杜安娜

　　缘起

　　珠三角出现退保潮

　　国务院发布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称《暂行办法》）规定，2010年1月1日起，各地均不再以任何理由办理退保手续，跨省流动就业以及返回户籍所在地就业的参保人员可以办理养老保险关系和资金转移接续手续。

　　这一政策实施后，农民工离开城镇就不用再退保，减少了其养老保险权益损失，有利于维护参保人员特别是广大农民工的养老保险权益。转移接续关系由原就业地和新就业地社保机构直接联系经办。

　　政策出台后，珠三角农民工出现了退保潮。

　　个案

　　1月25日，踏上返乡路、离开这个生活了六年的城市时，35岁的黄中明（化名）心中带着隐痛。自称“高龄民工”的他说，就他这个年龄，已经属于要被城市所淘汰的那一类人。他本来计划好了，2月份就去退回养老保险金，回家过完春节就不再来深圳打工。

　　然而，1月1日出台的《暂行办法》直接打断了他的计划。1月2日他从老乡那里得知这个消息。这个“幸运”的老乡在2009年12月31日排了几个小时的队，终于退回了养老保险金。仅一日之隔，黄中明的那部分就被封存在“大门”之内。

　　黄中明不是没有想办法。根据新的政策“只能转不能取”的要求，他托亲戚、朋友在老家寻找能接受养老保险关系转移的企业。事实上，在内地众多城市中，国企很难进，而为员工买养老保险的私企近乎寥寥无几。

　　外面退保的呼声越来越高，黄中明却选择了放弃。“算啦，听天由命吧。即便将来能拿回这个钱，总不至于为这一千多块钱再跑一趟深圳吧？”最后这份物业管理的工作，黄中明才干了两年，之前都是小企业，买保险的不多，有时候他安慰自己，“比起别人，我还不算太亏”。

　　“退保潮”每年两会都受质疑

　　农民工你到城镇打工，你就参加城镇制度；你回家就回到新农保制度。

　　记者：这一政策制定的初衷是什么？

　　郑秉文：虽然叫“城镇职工养老保险”，但这一政策出台的初衷正是为了解决这么多年来农民工出现的退保潮、转续困难的问题。

　　城镇养老保险制度非常复杂，必须得专业人士拿笔算才清楚，这样就显得不透明，让农民工没有安全感，觉得这是很遥远的事，所以不愿意参保。

　　珠三角农民工退保潮是2002年出现的，到2006、2007年已经形成很大的规模了，每年两会都受到质疑。后来，原社会保障部把这个事提到案头上来了，就想解决这个问题。最开始召集专家开会，从2007年2月开始进行研讨。那以后也开过很多会，每次开会都征集了专家的意见。

　　记者：《暂行办法》这一政策制定经历怎样的漫长过程？

　　郑秉文：征集专家意见过程中，大家拿出了几个不同的思路。政策层面最初的想法是建立一个针对农民工的单独制度，让养老保险制度在农民工内部循环——和农村养老保险制度不衔接，和城镇养老保险制度也不衔接。就这个问题，理论界和政策面之间一直争论不休。我是反对建立单独制度的。

　　在焦灼状态时候，出现了一个过渡时期。去年2月，人力资源社会保障部公布了《城镇灵活就业人员转续办法》和《农民工养老保险参保办法》。后者考虑到农民工这个群体独特利益的问题，它游离于所有制度之外，但又不是一个独立制度的第三条道路，它只有缴费方案没有待遇方案。

　　这个办法在征求意见的过程中又出现了新的契机。2009年9月，新农保出台，农民有了自己的制度。

　　现在看这个《暂行办法》的出台，比2009年2月的又进了一步。农民工你到城镇打工，你就参加城镇制度，你回家就回到新农保制度，从这个意义上讲，首先克服了制度的“碎片化”。

　　农民工这个制度探讨了三四年了，这个结果目前来看是好的。

　　想回家务农关系没处转怎么办？

　　中国的转续是统筹单位对统筹单位。这样的统筹单位，我国有2000多个。欧盟跨境转移只有29个。

　　记者：现在的问题好像是，《暂行办法》的规定出来了，但全国流通的网络还没建立起来？

　　郑秉文：中国有自己的特殊性。欧盟各个成员国之间，劳动力流动可以把社会保障带走做跨境转移。看起来比我们要复杂，实际上比我们容易。因为欧盟的跨境转移只有29个国家级统筹单位，他们面对的是29个点对点之间的相互转换。

　　中国情况非常复杂，现在很多省已经实现了省级统筹，但是实际上这是一种初级状态的统筹，资金流管理、收入、支出还没有实现省级层面的核算，所以转续不是省对省之间，而是统筹单位对统筹单位。这样的统筹单位，我国有2000多个。

　　记者：在转移的过程中，农民工遇到了两难问题：想转回内地企业工作的农民工，发现较少内地企业为农民工购买养老保险；另一种情况是，想回家务农的人发现，新农保制度还没有建立起来，无处可转？

　　郑秉文：从第一种情况看，以前农民工没有养老保险转移的要求，现在制度建起来了，农民工可以提出这个要求。企业不给农民工买养老保险是违法的。这一政策促进农民工对企业进行监督，农民工可以告发这样的企业，督促雇主给他们买养老保险。这样对于扩大养老保险的覆盖面有好处的，这就是促进的作用。另一种情况，回农村养老的农民工。新农保刚开始实施，全国现在只有两三百个县做试点，只占全部县的十分之一。即便是这两三百个县，也有一两百个没建起来，还在搞方案。

　　新农保制度没建立起来，无续可接，那么你可以把这些东西先放在原地不动，等到什么时候建立起来了，就可以转回去了。

　　只转企业交的12%，剩下8%去哪儿了？

　　不管转走12%还是多少，跟农民工个人没关系。它是一个权益，他的养老权益是不受任何损失的。

　　记者：在农民工的养老保险账户上，个人占8%而企业占20%，但现在转移的这部分只有企业的12%，不少人心存疑虑。

　　郑秉文：这20%是现收现付的，工作的一代要养活退休的一代。

　　只转12%，是为了解决旧打工地和新打工地之间的平衡。很多地方统筹基金都是不够的，因为我国建立社会保障历史不长，历史是有债务的。

　　留下这么多，也是为了保护当地的积极性，如果东莞、深圳没有积极性，会拒绝你参保，制造一些“土政策”。

　　记者：这剩下的8%农民工将来还能拿到吗？

　　郑秉文：不管转走12%还是多少，跟农民工个人没关系的。

　　它是一个权益，他的养老权益是不受任何损失的。

　　不像个人账户你交多少钱，返你多少钱。它是要养你一辈子的，你活到65岁，他养你65岁，你活到105岁，他养你到105岁，不留的话，跟你也没关系。这是后台之间的一种操作。

　　我个人认为，这个政策出台后，“转多少”其实没有必要公布出来。

　　不管你走到哪，你永远有这个权益。

　　今年肯定会出台一些配套政策

　　今年肯定会有配套措施出来。养老转移制度建立后，后续配套要马上跟上，不跟上，也是一纸空文。

　　记者：现在大家都在想这个《暂行办法》什么时候才能实现它制定的初衷？

　　郑秉文：今年上半年肯定会有一些配套措施出来。养老转移制度建立起来之后，其他后续的配套要马上跟上来，不跟上来，也是一纸空文。

　　但我认为，这是前进当中的问题，转型办法一出台，促进其他所有配套工作迅速推进，是个压力呀，这样也激活了其他部门的工作。

　　记者：不少农民工反映，这一政策的实施为什么不从中国的农历新年开始，这样就可以拿出自己那部分钱回家过年，然后再考虑将来去哪里参保？这一次为什么这么仓促？

　　郑秉文：中间的宣传期太短了，这也是值得注意的，应该给政府充分的时间解读和宣传。这个《暂行办法》本身也有些瑕疵。我个人认为这个宣传期比较短，转续办法也比较复杂。

　　现在农民工正值回家过春节的时候，他觉得拿在手里的才是实实在在的，觉得“捡一只鞋子总比丢一只鞋子好”。

　　不过，我觉得农民工的想法想多了。无论如何这些基本养老保险是划得来的。

　　你交的这点钱，远远少于你将来的收益。除非你的预期寿命很短，法律退休年龄很短，有的还没到法定退休年龄就退休了。但那是个案。15年不长，任何人都知道，人的劳动年限，至少是30年。

　　记者：现在还会出台一些怎样的配套政策？

　　郑秉文：比如说，新农保怎么跟新农保转续。转到新农保是划算还是不划算，占便宜了，还是亏了？有些人觉得吃亏了，他愿意把关系继续留在这个城市，但又没有在同一个地方缴费达到15年，养老保险的钱就不一定都能拿到手。那怎么办呢？就只能转到户籍所在地。

　　为了打消农民工疑虑，会尽快出台与新农保配套的措施。应该这样看，毕竟框架搭起来了。

　　以前农民工流动时会有损失，只能带走自己的8%，企业交的带不走，现在这部分损失没有了，成为历史了。

　　这是一种制度进步。制度公平了，本来就应该这样，本来就还原了制度本身，回归到本色。社会保险的基本属性就是公平，属性回归了还原了，这就是进步。

　　以前是一地必须参保15年，现在是多地累加参保15年也行。