关于政事关系若干理论与实践问题的思考

　　［摘要］目前，我国政事关系既存在传统体制导致的问题，也存在改革开放以来出现的许多新问题。西方市场经济国家公共服务改革对我们理解及理顺政事关系有重要启示与借鉴意义。因此，本文认为，应立足我国实际，借鉴各国经验，明确事业单位性质，全面实施职能审查、健全公共服务组织、完善法人治理机制、理顺政府管办关系，从而理顺政事关系，重塑公共服务体系。

　　事业单位；政事关系；政事分开；公共服务；事业体制

　　自20世纪90年代起，政事分开就成为事业单位体制改革的基本原则与行政管理体制改革的重要内容。但经过近20年以政事分开为主线的改革，政事关系的性质、政事能否分开、政事怎样分开等重大问题依然有待进一步明确。因此，应从理论与实践结合的高度思考与回答政事关系问题。

　　一、政事关系的现状、问题

　　我国政事关系的现状、问题既与传统事业体制、行政管理体制有关，也与30年来政治、经济、社会改革与发展有关。虽然一些研究认为，改革开放以来事业单位总体上是按照“市场化的方向”进行改革的，“改革使得事业单位越来越不像政府机关，越来越像企业”。［1］但多数人所持观点相反，认为“像政府机构”、“政事不分”是政事关系最突出的特点或问题。国外学者认为“中国的事业单位常被描述为类似经合组织国家中的"政府机构"。”［2］国内亦有学者认为事业单位属于政府部门，“从性质上分，政府可以分为行政单位和事业单位……”［3］从笔者的调查分析来看，虽经多年以政事分开为主线、面向社会进入市场的改革，事业单位的总体印象依然“像政府机构”，政事不分问题依然突出并集中表现在以下四个方面：

　　1.传统体制造成政事不分问题

　　我国传统的事业单位体制是计划经济与高度集权行政管理体制下国家包办事业、垄断事业资源的产物，政事不分、政事一体化是其突出特征：

　　一是政事职能不分。一方面，政府既是事业单位所有者，又经营社会事业、管理事业单位，集资产所有、资源提供、行政管理乃至日常运营等多种职能于一体，政府机关可以通过多种权力管理、控制事业单位，包办许多应由事业单位行使的职能；另一方面，许多事业单位承担了本属于政府机关行使的监督管理、行政执法等职能。

　　二是政事机构不分。第一，事业单位范围内存在大量主要从事监督执法、行政执行等非事业性工作的机构，还有部分行政事业混编机构。第二，事业单位套用行政级别，建立科层制组织形式，按行政机关的方式运行，形成行政化组织模式与运行方式。第三，事业单位法人制度尚处于形成过程中，事业单位还不是真正具有独立法人地位的组织实体，往往依附于政府及政府的各个部门。

　　三是政事人员不分。我国长期实行行政事业一体化的人事管理制度，1993年推行公务员制度、2002年事业单位推行聘用制开始逐步将政府机关人事制度与事业单位人事制度分离开来，但行政事业一体化问题尚未解决。突出问题是：以聘用制为基础的用人制度究竟属于国家公职制度，还是一般意义上的劳动人事制度？聘用关系究竟是国家公职关系还属于普通劳动雇用关系？法律与政策未给出明确说明。

　　2.改革开放后出现的的新问题

　　伴随社会转型、市场经济发展，我国实施了事业单位与行政体制等改革。但政事不分问题并未有效解决，同时产生许多新问题，使政事关系更加复杂化。

　　一是企事不分。推向市场的改革引发了事业单位“市场化过度”问题，弱化了事业单位社会属性、不适当引入经济激励机制，其实质是企事不分，而且往往是政事企三者不分：事业单位利用公益地位及公共权力进行市场化运作，追求单位（包括单位中的个人）利益最大化。

　　二是社事不分。20世纪90年代末，社会化（向民间非营利组织转化）成为事业单位改革方向之一，由于对非营利组织缺乏系统、全面的认识，有关非营利组织产权、组织、治理等制度尚不健全，事业单位向非营利组织转化未形成规范化的转化政策、路径，实际改革中引发诸如事业单位财产、人才等公共资源非规范向非营利组织转移的问题。［4］如湖北乡镇事业单位改制为非营利组织，但资产依然属于国有，转制单位性质属于民间组织还是事业单位难以辨识。

　　三是监管乏力。第一，部门监管管办不分，主管部门集公共管理者与出资者职能于一身，与所属事业单位存在千丝万缕的利益关系，影响主管部门客观公正地对所属事业单位进行监管。第二，财务监督力度不够，由于政府经费供给不足加之“市场化”引发的强烈创收动机，一些事业单位利用职权或公益地位，不适当增加管理环节、增设收费项目、提高收费标准行为时有发生。第三，问责机制不健全，政府与事业单位未形成制度化的绩效合约关系，对事业单位的机构规模、服务数量、服务质量、资源占用使用情况等缺乏明确要求与问责。

　　3.管办分离改革引发的管办分割、交叉重叠等问题

　　为破解政事不分难题，近年来以管办分离为切入点推进政事分开的改革从理论探索进入实务操作。但由于缺乏系统的理论研究与经验积累，管办分离改革在取得一些进展的同时，也使政事关系面临更复杂的挑战。

　　一是类似“国资委”的“公共服务委员会”或“（各类事业单位）管理中心”等承担“办事业”职能机构的出现，在长期以来形成的政府主管部门直接对接事业单位的管理体系中插入了新机构，增加了一个新层级；而且“办事业”机构与“管事业”机构的职能存在交叉、重叠乃至分割问题。

　　二是管办分离的基础是管与办的职能能够界分清晰并且由两套机构分别行使更有效率，但理论与实践对管办职能能否及如何界分清晰、管办职能分别行使是否更有效率尚未提供充分的逻辑理由与经验基础。

　　4.组织属性及法律地位长期不明确问题

　　事业单位组织属性及法律地位不明确是政事关系难以理顺的深层根源。事业单位是计划体制下形成的我国特有组织，迄今其组织属性尚未明确。

　　事业单位本身是约定俗成的概念，在其形成十年后为了强化机构编制管理，国家对其进行了界定。改革开放以来，随着社会转型、体制转轨，事业单位本身也在不断变化，1998年10月25日国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位重新界定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。但上述界定未能解决事业单位属性问题：即事业单位属于公共机构还是非公共机构（社会组织）问题。2008年8月1日发布的《公共机构节能条例》第二条规定：“本条例所称公共机构，是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。”按此理解事业单位的性质应属公共机构。但关于事业单位究竟属于社会组织还是公共机构，理论上并未形成共识，而改革政策更倾向于将事业单位等同于企业等社会组织。从宪法层面说，除非常时期制定的1975年《宪法》出现过“事业单位”概念外，1954年、1978年、1982年《宪法》均未出现“事业单位”概念。现行宪法虽多次出现“事业组织”概念，但“事业组织”显然不能也不等同于“事业单位”：作为我国第二大类组织的事业单位竟然在现行《宪法》中找不到踪影。由此，人们甚至可以认为存在近60年、作为企业之外第二大类组织的事业单位尚属未定型、未定性组织。由于事业单位属性不明，政府与事业单位应形成什么样的关系、事业单位应怎样改革自然缺乏坚实的法理基础。

　　二、国外政事关系的性质、特点及调整

　　事业、事业单位是我国特有的概念。国外与我国事业相接近的概念应是公共服务，与我国事业单位相近的组织可笼统称为“公共服务组织”，此类组织通常属于政府部门，属于公法人。从总体上说，国外市场经济国家的政事关系大致属于传统纵向层级结构的政府机关与程度不同于纵向层级节制政府机关分离的各类公共实体（“公共服务组织”）之间的关系。

　　1.公共服务不断扩张成为现代政府的重要特征

　　19世纪晚期以降，“给付行政已经完全成为公共行政的核心”，［5］政府成为公共服务最重要提供主体。“但在大多数国家政府中，这些传统功能占用公共雇员和公共支出的比重越来越小。大部分公共人力资源和财政资源被用于提供直接服务和进行财政支持。在我们的时代，国家最重要的角色皆是成为一名服务提供者或资金提供方……”。［6］具体表现是以直接组织方式提供服务成为政府履行公共服务职能的主要方式，目前绝大部分国家超过90%以上中小学都是财政支持的，而英国95%以上医院均为公立医院，英国卫生厅是欧洲最大的雇主，雇佣130万工作人员。

　　2.政府机构日益扩大，公共组织日益复杂多样

　　随着政府公共服务职能的不断强化与服务方式的多样化，公共部门日益增大且日益复杂。整个经济合作与发展组织国家估计在二十世纪期间，国家实际增长了10倍，市场增长了8倍；2003年，欧盟成员国的政府平均支出达到国民生产总值的45%。由于国家增长的职能主要是服务，履行服务职能的机构与从事传统“守夜人”职能的机关在职能、结构、运作等方面存在差异，大量非传统纵向层级控制型的公共机构不断产生，而近三十年来的公共行政改革进一步加强了公共组织多样化、分散化和自治化趋势。除传统政府各部外，包括部门机构、公法管理（行政）机构、政府企业、准政府实体等形式的公共实体迅速增长，［7］在许多经合组织国家内，这些在中央政府相对独立的挂靠机构或附属机构占有50%-75%的公共开支和公共就业。不同公共实体法律地位、运作方式及其与政府核心部门的关系存在很大差异，但总体看，多样化的公共组织为政府履行公共服务职能提供多样选择，从而能更好提供多样化的公共服务。

　　3.公务分权、决策与执行分离构成政事关系的主要原则

　　从整体上看，政府机关与其他公共实体之间的关系属于公共部门内部不同组织即纵向控制、机关化的核心部门与横向控制、非传统型的服务机构之间的关系，而实体职能的公务分权与运作职能的决策与执行分离构成两者关系的主要原则。

　　作为大陆法系代表的法国，类似我国事业单位的机构相当于基于公务分权（技术分权）形成的公务法人（公立公益机构）。作为行政主体之一的公务法人是依照公法设立的公法人，是以公共事业为成立目的而设立的服务性机构，享有一定公共权力并具有独立的管理机构与法律人格：“一个公法法人，以经营一种公用事业为宗旨。”［8］简而言之即依据横向技术分权原则将服务性、技术性职能从传统纵向控制机构独立出来，形成专门经营公用事业公共服务组织。作为英美法系代表的英国，公共机构包括政府各部、执行机构、非政府部门公共实体、国有企业或其他公共公司、地方政府、国家卫生服务局六大类，类似我国事业单位的机构多集中在执行机构、非政府部门公共实体、国有企业或其他公共公司、国家卫生服务局四大类机构。其中决策与执行分离改革中形成的执行机构是有代表性的组织：执行机构实施政策执行职能，主要是履行相对单一的服务提供职能；执行机构作为政府部门的组成部门没有独立法律地位，但不在纵向控制体系内，与政府核心部门是准合同关系，由首席执行官管理并对部长负责。

　　4.建立多元化的公共治理机制

　　公共服务组织的多样化及其与政府机关关系的复杂性，促使大部分国家通过建立多样化的治理机制来理顺两者关系、完善公共服务提供。在政府层面通过公务分权、决策与执行分离明确两者基本关系，在治理机制中则形成政府主管机构（政府部门）——中间型治理组织（公共服务委员会、管理局等）——内部治理机构（委员会、理事会、行政首长等）三级治理模式，与政府主管机构——公共服务组织两级治理模式。治理机制基本要点包括：一是公共服务组织相对独立，与政府机关之间存在或近或远的距离，该距离或由法律或由行政规则设定，公共服务组织或依法独立或相对自治。二是存在一些中间型的治理机构，在政府各部与公共服务组织之间发挥监督、管理、运作等作用，一些中间型治理机构与部平行，如新西兰的国家服务委员会，一些则属于政府部委之下并向部委负责如美国的学区、英国医院托拉斯及我国香港地区的医院管理局等。三是公共服务组织虽有部分实行首长制，如英国执行机构的首席执行官，但多数公共服务组织特别是具有独立法人地位的单位实行委员会制，部分组织甚至借鉴公司企业建立法人治理机制。

　　5.形成公共服务多元供给模式

　　“只要有服务，就会有提供服务的替代方式。”［9］发达国家在政府之外存在规模庞大的其他提供公共服务组织。20世纪80年代以来，政府改革对政府的公共服务职能重新定位，明确“政府的责任不是提供服务、而是确保服务被提供”，从而积极推进公共服务民营化、市场化与社会化改革：一是实施民营化改革，把原来属于国有的部分公共企业和公用事业组织以拍卖、发行股票、产权转移等方式转给私人经营；同时通过建立公私伙伴关系、实施合同外包等方式，在公共服务领域与私人企业合作。二是实施社会化改革，把一些可以转移出去的职能转移给各种非营利组织，使其能够代替政府行使一些公共管理特别是公共服务的职能。根据萨拉蒙等对全球36个国家统计，非营利部门总支出占国内生产总值的5.4%，从业人数是经济活跃人口的4.4%［10］，因而萨拉蒙将其称为“提供集体商品的优先机制”。三是将市场机制引入公共领域。不少经合组织国家特别是英国、荷兰等公共部门进行组织和管理重大改革，如决策与执行分离、服务的购买者与提供者分离等，建立专门机构管理绩效合同，并改革预算管理和会计制度，以真实地反映公共管理与公共服务成本，提高服务效率。

　　三、理顺政事关系重塑公共服务体系的基本思路

　　理顺政事关系是事业单位体制改革的核心环节，是行政管理体制改革的重要内容。应按照十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出的“政事分开、事企分开和管办分离的原则”，立足我国实际，借鉴各国经验，以重塑公共服务体系为目标，以明确事业单位与政事关系性质为基础，以健全治理机制为重点，深化改革，构建起适应公共服务发展需要、事业单位多样化的政事关系。

　　1.明确事业单位性质

　　明确事业单位性质是明确政事关系性质、理顺政事关系的基础。事业单位是政府举办的履行政府向社会提供公共服务职能、非机关形式的公共机构，政事关系的性质是政府机关与其举办的事业单位在公共服务过程中形成的服务提供者与服务生产者的关系。依据国际通行的分类标准，我国的事业单位应属于政府部门、属于公法人。需要说明的是：我国法律虽不按公法、私法划分，也不使用公法人概念，但作为法律材料的一个根本性的划分，特别是我国法律体系深受大陆法系影响，公私法之分应是客观存在的。一是从设立宗旨看，国家举办事业单位是为了实现社会公益目的，既非实现私人利益，也非通过经营性活动为国家积累资金、实现营利目标。事业单位使命是执行由法律或政府政策确定的公共服务。由此可将事业单位与私人企业、政府机关及国家设立的公共企业划分开。

　　二是从设立主体看，事业单位由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办，由于政府是国有资产的所有者代表，其他组织利用国有资产举办亦可视为政府举办。因而，从终极意义上分析，国家机关是事业单位的设立主体，由此可将事业单位与私公益组织（第三部门）相区别。

　　三是从设立依据看，国家举办事业单位依据的法律规范当属公法范畴：如《宪法》第19至22条规定了国家发展教育、科学、医疗卫生、文学艺术、新闻广播电视、出版发行、图书馆、博物馆等事业。因而，虽然事业单位法人地位由《民法总则》确定，但事业单位的设立依据属于公法规范。

　　2.全面实施职能审查

　　政事职能关系是政府与事业单位关系的核心。应以公务分权、决策与执行分离为基本原则，全面进行职能审查，明确划分政事职能。

　　一是从实体职能方面以公共服务为中心审查政府职能，在逐项、逐条职能审查基础上，将政府的服务性职能与管理性职能分开，进而明确现阶段政府服务的范围、类型；同时进一步将政府服务职能中的面向社会提供的非商业性公益服务、面向政府部门提供的支持性服务、面向社会提供的可商业化运作服务三类服务划分开，并确定各类职能的相适应的组织形式。

　　二是在运作职能方面以决策与执行分离为中心。首先，将政府政策事务划分出来，作为政府保留事务、专有事务；其次，对执行事务进一步划分，将执法性质的执行、管理性质的执行与服务性质的执行剥离开，并分别交由不同机构行使，其中服务性质的执行应作为事业职能。

　　三是在实体职能与运作职能双重审查基础上，将政府服务职能中实体层面的面向社会提供的非商业性公益服务、面向政府部门提供的支持性服务与运作层面服务性质的执行结合，两者重叠部分或基本重叠部分作为事业单位本然职能，两者不重叠部分作为事业单位可以行使或选择性行使的职能。

　　四是在事业单位层面通过对现有事业单位范围内不同活动、不同组织性质与特点的界定，清理现有事业单位职能，区分不同职能的性质进而通过分类改革逐步剥离非事业性（非公共服务性）职能，纯化事业单位职能。

　　3.健全公共服务组织

　　事业单位带有浓厚计划体制色彩，组织属性迄今尚未确定，组织外延不清晰：“不要以为事业单位是有着共同特点的一个"部门"——在潜在意义上说，它们的功能可能被归属于整个一系列所有的组织结构形式”。［11］因此，应以完善立法为基本手段，健全多元化的公共服务组织体系。

　　一是明确现行宪法事业组织的内涵与外延。应在相关立法及其解释中明确事业组织与事业单位的内涵及两者关系，明确事业组织不同于事业单位，后者仅仅是前者一个部分，事业组织除国家举办的事业单位外还应包括社会利用非国有资产举办的民办非企业单位。同时明确事业单位的公共机构属性、民办事业单位的民间组织属性。

　　二是由于事业单位是我国生产公共服务最主要的组织形式，因此健全事业单位组织制度是健全公共服务组织的关键。首先在法律上区分为法人型事业单位和非法人型事业单位。法人型事业单位（可称为“公立事业法人”）为具有独立法人地位、独立核算的事业单位，包括教育、卫生、科学、文化等在内的绝大多数事业单位应成为法人型事业单位；非法人型事业单位为直接附属于政府机关、没有法人地位、主要为政府机关提供支持性服务、一般不独立核算的事业单位。

　　三是健全事业单位法人制度，赋予法人型事业单位独立法人地位，使之保持机构的独立性并在业务运作方面获得较大自主权。

　　4.完善法人治理机制

　　在承认事业单位、政事关系多样性基础上，在法人型事业单位逐步建立以理事会为中心、不同于公司企业的法人治理机制，设立理事会、管理层、专业委员会及职工大会，分别行使决策、管理执行、专业咨询、监督约束等职能，从而协调政府、事业单位、职工、社会等利益相关者权责关系，实现事业单位良好治理。

　　一是借鉴大陆法系财团法人、公务法人及香港、新加坡的法定机构等制度，在法人型事业单位建立理事会（或管理委员会）制度。理事会应由政府代表、社会人士及行政负责人、职工、服务对象等利益相关方组成；理事会作为行使战略规划、决策、监督等职能的权力机关与决策机关，对事业单位重大事项进行决策，包括决定管理者的任命和解职等，政府一般通过理事会政府代表、通过任命理事会成员等方式调控、影响理事会的决策，而不再干涉其具体运作。

　　二是明确理事会和管理层责权划分。行政负责人等组成管理层，负责事业单位日常工作。行政负责人由理事会提名并由政府主管部门任命，对理事会负责，执行理事会制定的决策，定期向理事会汇报事业单位的运行管理状况。

　　三是在专业性、学术性强的事业单位建立主要由专家组成的各类专业或学术委员会，对专业问题提出决策建议，在高校等机构可以进一步赋予其学术决策权；依法建立职工大会，明确涉及全体职工切身利益的重大事项，应全体职工2／3以上多数通过后方可提交理事会审议，从而维护职工权益。

　　5.理顺政府管办关系

　　理顺政事关系的重点是理顺以管办关系为核心的政府管理、举办、供养等关系，完善政府事业职能的多种实现形式与管办关系的多种具体形式。

　　一是按照管办分离原则，将政府公共管理者职能与出资者职能、机构分离，形成三级治理模式。建立作为出资人代表、相对独立的承担“办”职能的管理机构（中间型治理组织），代表政府行使事业单位人、财、物管理的所有者职能，原主管部门的职能转变到“管宏观、定政策、做规划、抓监管”等公共管理方面，从而通过“管”（公共管理职能）“办”（所有者职能）职能与机构相对分开，解决政事不分问题。

　　二是形成多元化的财政供养方式。以“养事不养人机制”作为方向，逐步推进按人头拨款到实行“以事定费”的财政支持方式。在目前事业单位改革尚未到位、事业单位人力资本价值尚难以科学衡量、政府财力难完全购买全部公共事业产品条件下，可以继续维持传统按人头拨款方式；同时积极鼓励各地结合事业单位改革进展，实行包括政府保障、政府资助、购买服务等“以事定费”供养方式。

　　三是完善绩效导向的管理与问责机制。在政府与事业单位之间（两级治理模式）及政府、中间型治理组织与事业单位（三级治理模式）形成法定的绩效责任关系，以公共服务目标实现、服务质量提高为中心，在绩效任务和预算方面签订具有法定效力的协议，各自做出公开透明的服务承诺和监管承诺，以绩效协议确定的权责关系严格约束事业单位、中间型治理组织以及政府的行为。

　　四是推进社会事业社会化，努力形成公共服务多元供给模式。改变政府包办事业局面，积极培育多元主体，充分发挥市场、社会在提供事业服务中的功能，不断提高社会力量在事业服务供给中的作用，促使政府把发展、管理社会事业的视野从仅仅关注、依靠事业单位中解脱出来，并将事业单位置于竞争环境中，为管办分离创造良好条件。 (来源：《中国行政管理》)