地方融资平台5万亿忧思

　　地方融资平台5万亿忧思

　　李彬

　　[ 中信证券一位人士则透露，除大幅减少城投债的审批外，国家有关部门开始准备着手整合小的城投公司 ]

　　经过4万亿经济刺激计划的推动，2009年地方政府融资平台展开了轰轰烈烈的融资运动。然而，自去年下半年来，地方政府融资平台的风险开始受到空前的重视。《第一财经日报》从权威部门获悉，截至2009年9月底，地方融资平台的债务规模5万多亿元。

　　对地方政府融资平台的规范也进入了监管层的视野中。尤其在2010年以来，监管部门多次在公开场合表示，要防范地方融资平台风险。

　　从券商人士传递给本报的信息来看，监管层有可能对城投公司发债进行更严格的监管，甚至可能对城投公司进行整合。但这尚未得到官方证实。不过，地方融资平台风险已经引起了银行业的警觉，因其90%的项目融资依赖银行。

　　“现在市场传言很盛，国家有关部门正在研究制定相关措施，从而对地方政府融资平台的规模和透明度加以规范。”交通银行首席经济学家连平近日对本报表示。

　　而有媒体报道称，一份由财政部牵头拟定的地方融资平台规范，正交由相关部委征求意见。该规范立足承认现实、平稳过渡，对当期项目分类为公益类项目和经营性项目，公益性项目资金来源由财政资金置换。

　　负债过高风险隐患显露

　　“地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高，有的高达80%以上，政府隐性债务负担过重。”交行金融研究中心在一份报告中指出。

　　数字显示，到2009年6月末，全国各省、区、直辖市合计设立8000多家平台公司。连平指出，在省级、地市级、县级政府中，地市级和县级政府层面的投融资平台占比较大。“这与地市政府较多有关，同时省级政府的财政能力更强，而且还有中央政府的支出，所以省级政府在银行的贷款反而没有地市级多。”连平说。

　　国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松指出，过度负债的地方投融资平台所形成的风险是多元化多角度的。

　　从微观风险管理角度看，地方投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保情况。

　　从财政运行的角度看，这种大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增长，实际上增大了财政的隐形负债，在地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任。

　　从宏观政策的角度看，地方政府通过投融资平台进行大规模的借贷，直接制约了宏观货币政策的调整空间。

　　“2009年高速增长的信贷投放大量通过地方政府投融资平台进入到一些大型的中长期基础设施项目，使得2010年、2011年的信贷投放的调整空间极大降低，因为2009年启动的一系列大型基础设施项目不可能在2010年或者2011年因为信贷紧缩而使其成为‘半拉子工程’，这样就在客观上倒逼2010年、2011年的信贷投放依然保持在相对的高速增长水平。”巴曙松表示。

　　还有专家指出，因为许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。而在具体的项目选择和决策上，地方政府替代企业，成为主要的决策者，使得这些投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资，或者是加剧产能过剩的投资。

　　银行信贷资产质量堪忧

　　本报获得的数据显示，截至2009年9月底，地方融资平台的债务规模5万多亿元，90%的项目融资依赖银行贷款。地方融资平台的贷款已占政府收入的240%。

　　如此巨大的贷款背后，同样对应着银行巨大的信贷资产风险。中国农业发展银行行长郑晖日前在农发行全国分行行长会议上指出，地方财政收支状况不容乐观，政府融资平台负债快速增长，偿债能力减弱，致使该行非经营性项目贷款潜在风险增加。

　　2009年7月，财政部驻湖南财政监察专员办事处对长沙银行地方政府贷款的信贷风险进行了调查与分析。调查报告显示，2008年长沙银行的地方政府类贷款占其全年贷款总额的23.99%。其中，长沙市各区、县有9家国税管理局或国库集中支付核算局作为政府的融资平台向长沙银行借款、这些单位不符合《贷款通则》对借款人的要求。其收入均属于财政资金，不可能用于担保还款。

　　日益泛滥的地方政府投融资平台不仅在合法性及还款能力方面加剧了银行的信贷风险，同时由于地方政府在融资平台中扮演的双重角色使银行无法进行有效风险监控。

　　上述调查显示，在以政府融资平台作为借款主体的贷款中，地方政府以第三方担保人身份出现，只向银行提供象征意义的信用担保或知晓函。但实际上，作为真正资金适用主体的地方政府相关部门，并未向银行提供有价值的地方财政收支决算报表等依据。

　　连平指出，由于信息透明度较差，银行有时难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况。而贷款一旦出现问题，由于平台公司的责任主体并不明确，也使得银行的追溯很难顺利进行。

　　也有观点认为，政府融资平台的贷款，银行难以回避，且贷款出现“买方市场”，政府握有充足的话语权，这给银行约束授信对象加大了难度。

　　但连平指出，由于贷款期限都比较长，一般都在3年以上，因此今年应该还不会出问题。但过了3~5年之后，问题就会逐渐显露出来。

　　发债融资穷途末路？

　　除了依赖银行贷款，城投债这一直接融资方式也成为地方政府融资的利器，一度出现爆发式增长。根据中国债券信息网数据，2009年上半年发行的城投债达到62只，融资总额超过800亿元人民币。

　　然而，不断爆发的风险隐患让主管部门收紧了瓶口。去年下半年，城投债审批速度大幅减缓。2009年三季度，城投类企业债仅发行6只，合计142亿元。

　　日前，国家发改委财金司司长徐林在“中国城投债创新与发展研讨会”上表示，尽管城投债的增长在刺激经济过程中起到了重要的作用，但是其风险依然不容忽视。

　　他指出，城投债的隐患首先表现在其“包装”过程中。资本注入和收入来源上存在一些虚的成分，不能正确反映企业的利润水平和偿债能力。

　　此外，城投债的评级也受到质疑。徐林表示，由于目前整个评级业的发展还并不完善，评级机构之间存在恶性竞争，评级结果不够客观，造成“劣币驱逐良币”的情况。

　　在这种情况下，城投债的审批越发严格。据第一创业研究所副所长王皓宇透露，国家可能要加强对城投债发行的监管：一方面，基于应收账款质押暗含了很强的政府信用担保，使得地方财政隐含风险，国家发改委可能停止或限制审批以应收账款质押担保的城投债发行；另一方面，自偿能力不足的城投主体可能被限制发行新债，转而纳入地方政府债发行范围。

　　不过，一位接近发改委人士上周对本报表示，“目前尚未叫停，但正在对相关问题进行研究”。

　　而中信证券一位人士则透露，除大幅减少城投债的审批外，国家有关部门开始准备着手整合小的城投公司。

　　“长远的计划是在一个省内整合为1家或者2家比较大的城投公司。通过这个城投公司发债，来降低成本。这样一来，城投债的系统性风险将大大降低。”他表示。（本报记者冉学东对此文亦有贡献）