美内政成新一年气候谈判最大障碍

　　各国根据《哥本哈根协议》通报减排目标

　　美内政成新一年气候谈判最大障碍

　　冯迪凡

　　在哥本哈根大会最后阶段各退一步之后，各国重上征程，备战今年底的墨西哥联合国气候变化大会。

　　联合国气候变化框架公约（UNFCCC）秘书处已完成《哥本哈根协议》的后续问题：登记各国的减排目标，并在2月1日公布清单。共有55个国家通报了减排目标，它们占了全球温室气体总排放量的78%。由此，今年的气候谈判顺利通过了首次“小考”。

　　UNFCCC秘书处执行秘书德博埃尔就此表示：“我将这些登记的意愿视为将谈判朝成功方向推动的清晰信号。”

　　不过，由于美国进一步深度减排的目标一直难产于国会，外界对其的期望值不断降低，气候谈判已越来越像一个政治事件。

　　气候组织（Climate Group）大中华区政策与研究总监喻捷对《第一财经日报》表示，展望墨西哥大会，美国的国内障碍仍是头等难题，“就美国方面而言，前景很渺茫。”

　　“基础四国”表态先人一步

　　时间闪回到去年12月18日，哥本哈根大会的最后一个激辩日。

　　当晚，美国气候谈判首席代表斯坦恩说话已结结巴巴，却一再举手要求发言，希望将那些愿意同《哥本哈根协议》形成关联（associate）的国家放入协议附件中的国家名单。

　　当时，记者身旁一家美国智库的气候变化问题专家立即对记者表示，这是斯坦恩在亡羊补牢，意欲给美国总统奥巴马挽回一点面子。

　　最终，UNFCCC采纳了这一建议，邀请所有愿意加入《哥本哈根协议》的国家，以2010年1月31日为限，向UNFCCC秘书处通报减排目标，其中附件一国家（即《京都议定书》下实施量化减排的国家）应申报到2020年的减排目标，非附件一国家（多为发展中国家）则通报减缓气候变化的行动计划。

　　大会曲终人散后至今，联合国与UNFCCC主席国丹麦都做了很多工作。联合国秘书长潘基文与丹麦首相拉斯穆森还在去年12月30日致信各国领导人，敦促他们如期通报其国家的减排和减缓承诺。

　　上月29日，中国国务院总理温家宝分别复信拉斯穆森和潘基文，表示中方积极评价并支持《哥本哈根协议》。他还重申了中国的减缓承诺：到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右，森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。

　　欧盟驻华大使安博对本报记者表示，期待中国拿出更全面和详细的减缓方案。

　　此前在1月24日，“基础四国”（中国、巴西、南非、印度）已在各个气候谈判集团中率先举行环境部长会议，商讨今年的谈判事宜。四国承诺将通报各自的自愿减缓计划。这也将球踢到了美国与欧盟脚下，使世人观望其态度。

　　双轨谈判博弈继续

　　此次在印度新德里“基础四国”环境部长的联合声明还承诺，将在今年底在墨西哥的UNFCCC 第16次缔约方大会上同各国一道努力，推动最终产生《京都议定书》(KP)第一承诺期结束后的气候协议。

　　该声明还特别强调，所有气候谈判必须在全面和透明方式的基础上进行。

　　四国部长呼吁，作为UNFCCC主席国，丹麦应在2010年3月主持召开双轨会议，议题包括发达国家启动KP第一承诺期2012年到期后它们的减排义务谈判，UNFCCC下的长期合作行动工作组（LCA）国家则在UNFCCC框架下进行合作谈判。

　　KP和UNFCCC的双轨谈判，一直是以“基础四国”为代表的发展中国家在近年来的气候谈判和哥本哈根大会上坚持的原则。

　　仔细阅读《哥本哈根协议》，不难发现其中缺乏关于KP的内容。而且在《哥本哈根协议》出台后的新闻发布会上，德博埃尔只字未提KP，这也引起了各方猜测。

　　喻捷表示，《哥本哈根协议》的出台，本身就模糊了双轨谈判的原则。

　　因此，在“基础四国”环境部长会议上，印度环境部长拉梅什强调：“我们支持《哥本哈根协议》，但我们所有人都同意的一点是：这份协议不是一份独立的文件，而是在双轨制谈判程序下出台的一份文件。”

　　拉梅什甚至表示，《哥本哈根协议》没有法律意义，唯一有法律约束力的是KP这样的文件。

　　喻捷表示，KP和《哥本哈根协议》之间暗含着此消彼长的关系——在目前的气候谈判僵局下，联合国继续推动《哥本哈根协议》，是为了有备无患。

　　某国际环保组织资深气候与能源项目主任李雁也说，在前景不明朗的情况下，联合国会尽量保留目前的共识——倒并不一定是要将各国的承诺最终全部以《哥本哈根协议》固定下来，而是“再加一层保险”。

　　各国通报减排目标

　　安博对本报记者表示：“首先我承认，我们（欧盟）对哥本哈根大会的结果很失望，但这份政治协议中体现的共识仍然是未来谈判的良好基础，可以在它的基础上，在墨西哥大会上加以改进。《哥本哈根协议》虽然没有法律约束力，但它代表了碳排放量占全球80%的国家的意愿。只要这个协议能落到实处，就也有重要意义。”

　　“我们已经承诺要在2020年前将温室气体年排放量削减20%。在可行的范围内，我们从未违背承诺。”安博表示，目前欧盟在气候谈判方面的主要任务是同中国等主要国家沟通。

　　在向UNFCCC通报时，欧盟维持了其20%的减排目标及30%的浮动减排目标，美国也维持了其在2005年基础上减排17%的目标——其他发达国家都是以1990年为基础的，美国的基数明显小于其他国家。

　　其他主要经济体也陆续表态。日本外务省1月26日发表声明称，将维持其“在主要排放国承诺量化减排的前提下，到2020年减排25%”的承诺。

　　澳大利亚气候变化与水资源部部长黄英贤也宣布了该国到2020年的减排目标：5%。她还说，如果中印两国同意接受关于减排结果的核查，澳大利亚将考虑提高自己的目标。

　　气候议题11月前在美将靠边站

　　“很多国家通报的减排目标都是用在今后谈判上的，即都是有条件的，例如日本。”喻捷说，这样通报的意义仅限于认同《哥本哈根协议》。

　　“《哥本哈根协议》的核心就是要马上行动。”喻捷表示，但即便是发达经济体中减排姿态比较积极的欧盟，要不等待美国就率先做出签署量化减排法律协议的决定，也是很困难的。

　　由此，美国国内政治再次成为气候谈判获得突破的主要障碍。喻捷说：“美国中期选举在今年11月。民主党刚刚在马萨诸塞州联邦参议员补选中失利，目前形势不对，所以以前在气候变化问题上相对积极的人也趋于保守了。”

　　马萨诸塞州联邦参议员席位1月19日的易主，必将殃及美国国内在气候变化方面的立法进程——参议院中，民主党对共和党59∶41的席位对比，导致民主党丧失了以60票通过法案的权力，从而导致聚焦于应对气候变化的《清洁能源安全法案》几乎不可能在中期选举结束前成为参议院的审议重点。

　　“以前曾经认为，《清洁能源安全法案》能排在医疗保险改革法案之后。”喻捷说，目前情势发生了变化，估计排在医改法案后的，依次为金融业改革法案、就业法案，之后才会轮到《清洁能源安全法案》。

　　喻捷表示，美国经济并未全面好转，奥巴马考虑的是支持率和就业问题，不会那么在意国际合作。

　　不过，尽管舆论估计奥巴马1月27日发表国情咨文时将规避气候问题，他还是就该问题发声，表示“即便你对（气候变化的）证据心存疑虑，但为了我们的未来，对提高能效和发展清洁能源产业提供激励，才是正确的事情”。