广东主体功能区规划将出笼 生态补偿机制待完善

　　广东主体功能区规划即将出笼 生态补偿机制亟待完善

　　生态补偿悬念：广东主体功能区规划即将出笼

　　21世纪经济报道 叶石界 广州报道

　　广东将在全省范围内被划为优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四类区域。而不同的区域将有不同的土地、投资、环境、财政等政策，绩效考核也将随之出现差异化指标。

　　本报记者2月4日从广东省发改委获悉，《广东省主体功能区规划（2010-2020）》（征求意见稿）（以下简称《规划》）经过征求相关部门和专家的意见并进一步修改后，即将出台。

　　“接下来还会制定一些配套措施，比如对生态保护区的补偿机制，具体的考核办法等等。”广东省发改委人士告诉本报，目前有关部门已经形成了财政、投资、产业、土地、环境政策和绩效评价等方面的基本思路。

　　根据本报获得的《规划》意见稿，广东将在全省范围内被划分为优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四类区域。而不同区域将有不同的土地、投资、环境、财政等政策，绩效考核也将随之出现差异化指标。

　　生态补偿机制亟待完善

　　在这四个功能区域中，生态发展区域最受关注，也争议最多。

　　“生态发展区域对很多传统产业的发展有限制，因此这些地区的招商引资和经济增速也将受到影响。”广东省政府研究中心副主任汪一洋对本报分析。

　　从规划看，优化开发区域主要分布在珠三角核心区。该区将在广东经济的盘子中保持占比70％的龙头地位，同时承担着探索科学发展模式试验区，深化改革先行区等重要功能。

　　重点开发区域主要包括珠三角外围片区和广东沿海片区，定位是承接珠三角核心区的产业转移区和广东的能源基地，接下来将成为广东经济的重要增长极。禁止开发区域主要包括188个国家级和省级自然保护区等。

　　而生态功能区域则是全省重要的生态屏障，全省重要的水源涵养区和森林覆盖主要集中在这个区域。

　　从地理分布来看，主要包括北江、东江、韩江和鉴江上游片区共26个县（市），西江流域片区的2个县以及海岛型片区的南澳县。

　　最受关注和争议的，正是生态功能区域的划定。

　　按照《规划》，该区域的发展方向确定为严格控制开发强度，以修复生态、保护环境、提供生态产品为首要任务。到2020年，该区域的森林覆盖率达到70%以上，自然保护区面积占林地面积18%。

　　同时，为减少该区域的人口总量，力争完成300万的生态移民目标，总人口占全省比重从13.4%降到10%以下。

　　“由于这些地区本身经济发展水平比较低，所以对增长经济有着很强的欲望。但这个区域恰恰被定位为保护环境的重点地区，对工业有着严格的控制，而这也就意味着至少在短期内不能快速提高经济发展速度。因此我们山区市有部分官员存在异议也可以理解。”广东两会期间，来自粤北山区的韶关市一宣传部负责人对本报解释。

　　开发与发展的逻辑

　　对此，广东省委党校副校长陈鸿宇对本报分析，实际上，开发只是发展的一种途径，限制开发并不等于不要发展。“除了开发还有很多方式，比如通过结构调整、在增量产业发展生态农业等等。只要不加重生态环境负担的产业，都可以尝试。”

　　“但由此给地方经济和财政增长带来的影响不可避免。这些地方财政收入减少两三年或许没问题，但是十年八年的增长受限制，那影响就很大。一个很关键的问题便是生态补偿机制。”汪一洋说，从目前来看，虽然也有一定的资金补偿，但远远不够。而要真正完善财政转移支付，地方政府之间的博弈也不容易解决。

　　陈鸿宇表示，由于生态补偿发生在不同的地域和领域，其补偿主体、补偿渠道、补偿方式和补偿金的筹集、使用和监管，也必须是多样的。

　　在补偿资金来源上，陈鸿宇建议，一是在政府层面，打破行政边界对财政横向转移的障碍；二是发挥市场机制在生态补偿中的杠杆作用，通过碳汇交易、矿产资源开发环境恢复费、发行政府债券和建立特定的基金、保证金、抵押金等方式筹集生态补偿资金。

　　“广东要先行先试，有条件的县市应该在本区域内形成生态补偿机制，省里面来统筹。”陈鸿宇建议。

　　转变政府考核机制

　　汪一洋继而对本报解释，要使得这个政策真正落到实处，有两个因素非常关键：一是财政转移支付下的生态补偿；二是地方政府的绩效考核机制要突破。“而这两点恰恰最难操作。”

　　“财政转移支付只是一个问题，对于基层官员来说，更关心的还是自身的政绩考核问题。原来的考核机制不改，那官员依然会把GDP作为首要的追求。”上述韶关市宣传部门人士解释。

　　对此，《规划》中根据不同功能区域的分类，提出了不同的绩效考核体系。

　　比如，针对优化开发区域，将强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化对经济增长的评价，比如对广州、深圳、珠海主要考核人均GDP增速、服务业增加值比重、高科技产业比重、单位土地面积产出率等。

　　针对重点开发区域实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价，突出承接产业和人口转移方面的考核。

　　对于禁止开发区域，主要评价保护自然文化资源的完整性。

　　而对生态发展区域，则实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价。

　　实际上，这只是确定了这么一个方向。“接下来要考虑的应该是具体衔接的问题。”陈鸿宇说，只有跟现有领导干部的考核体系衔接好，思路才能落到实处。

　　“这方面一定要出台相关文件才行。”汪一洋亦对本报表示，虽然广东省2008年推出了一个科学发展观考核治标体系，但只是一个普适性的办法。现在需要针对这四个功能区，分别出台四套具体的相应办法。

　　不过，汪继而表示，政策的出台和真正得到落实，还存在着比较大的难度。“一把尺子衡量干部很简单，但是多种方法的考核就会很复杂。”