陈文胜等:金融危机下的农村发展与农民增收问题

　　农民是我国最大的社会群体，“三农”问题的核心是增加农民收入。改革开放以来，特别是近几年来，随着我国政府各项惠农政策的逐步实施，“三农“问题的严峻程度有了一定程度的缓和。但是，城乡差距仍在扩大，农民与城镇居民的收入差距还在扩大，特别是2008年以来，受全球金融危机影响，农民工大量返乡，许多涉农企业发展陷入困境，贫困地区农民的“返贫”问题日渐凸显，农民增收问题格外令人关注。为此，来自全国各地的三农专家、中央有关部门领导、湖南省政府及相关部门领导以及论文代表300余人，于2009年10月25、26日齐聚湖南常德市共和酒店，举行了第二届“湖湘三农论坛”。与会者围绕着金融危机下农民工返乡、农村改革与发展、农民增收等问题展开热烈的讨论，现将论坛主要观点整理综述如下。

　　一、焦点：国际金融危机与农民工返乡

　　随着工业化与市场化，包括劳动力在内的市场要素已经逐步融入了国际市场体系，金融危机的全球性蔓延，导致了国内许多外向型企业订单减少，开工不足，甚至倒闭，大量农民工失业、返乡，直接影响了农民工的收入增长与区域经济发展战略的实施。

　　参会代表在调研的基础上对农民工返乡原因进行了分析：（1）因企业停产、倒闭失去工作而返乡。这部分农民工主要是珠三角地区务工群体。这次国际金融危机对我国的冲击，主要体现在以出口为主体的企业上。在以出口为主体的企业中的打工者，一旦企业被迫停产或倒闭，这些人也就失业。（2）因收入减少、在城市难以维持生计而被迫返乡。这部分农民工并非由于失业而返乡，而是由于企业订单减少，开工不足，导致其收入减少，在城里难以维持生计而被迫返乡。这部分农民工基本上以计件工资为主。（3）因文化素质低、年龄偏大的农民工成为失业的主力军。这部分农民的年龄一般在35岁以上，文化程度在初中以下。因此，如何解决返乡农民工就业问题，一时之间成为考验各级政府执政能力的试金石。参会代表总结了湖南的经验：一是给返乡农民工创造就业机会，保障其收入增加；二是加强对农民工的培训，提高农民工的劳动技能和综合素质；三是提供各种服务，降低农民工创业的交易成本。

　　二、关键：农民增收与粮食安全

　　全球性金融危机不仅影响了外向型企业的生产、农民工的就业，而且对农村经济活动、农业生产要素市场以及农村经济组织等问题都带来了深刻的影响。在“三农”问题中，“农民增收”与“粮食安全”一直是需要协调好的两个方面，在面临全球性金融危机袭击的条件下，中央政策如何协调这两个问题，则成为一个崭新的课题。有的参会代表者通过对农户问卷数据调查的实证分析，得出了农民的种粮意愿与粮食价格、种植规模以及产业化程度正相关的结论。但是，中国现有的超小型土地耕种规模条件下，农户的粮食生产没有利润可言，国家对于农业的财政补贴属于典型的成本型补偿，随着土地流转的加速，这种补贴会大量向地租流失，难以提高农业生产效益，我国农业已经走上了一条“高耗低效”的道路，与会者普遍认为，财政补贴难以实现国家粮食安全与农民增收这两个目标的统一，也难以实现农民增收的政策目标。应该高度重视农民非农就业的稳定与收入，把土地福利转向货币福利，将农户的土地保障转变为货币保障，从而实现我国农业的适度规模经营，提高农业生产效率。

　　粮食安全与农民增收之所以在一定的条件下成为地方政府的两难选择，是因为在目前的生产规模与技术水平下，粮食已经成为最无利可图的产业。与会者认为，湖南农民持续增收困难就是由于人多地少、农业结构单一，因此，该省将“劳务经济”作为“三大经济战略”之一，其目的就是通过农业劳动力的非农转移，改变农村生产要素的配置，加速农村产业结构的演变。与会者分析了“生产要素”、“食品需求”、“内外体制”、“农业功能”这四个制约农民增收的因素，认为必须创造条件，通过“农民创业”、“以工补农”、“农民变市民”、“完善经营机制”这四条具体途径以增加农民的收入、应对金融危危机。与会者也认识到，家庭经营性收入是农民收入的重中之重，工资性收入是重要来源，从农业内部挖潜增效，向生产的广度和深度进军，是当前农民增收的主攻点；从农村外部着手，转移农村劳动力、拓宽农民就业渠道，是农民增收的重要手段；加强农田水利基础设施建设，是农民增收的重要保障。应对金融危机、提高农民收入也应该从这些方面入手。对于2004年之后中央的惠农政策，与会者普遍认为“减负有效”、“增收乏力”；对于实行集约化经营，与会者认为对农户的增收空间很大，但风险不小。

　　此外，还有部分学者从国际关系的视角研究了“农产品武器化”趋势，认为中国政府不仅要充分认识到“食物主权安全”的重要性，而且要谨慎应对“农产品武器化”下的国家粮食安全风险，将“食物主权安全”和预防“农产品武器化”战略纳入国家安全战略统筹安排。这种战略思考，对于中国政府如何调节“三农”政策以应对全球性金融危机，具有一定的启示。

　　三、改革：农村社会经济发展的原动力

　　提高农民收入、应对国际金融危机的重要途径是深化土地流转、农村金融与村社治理制度改革。实现农业规模经营需要发达的土地交易市场，通过市场来配置农地使用权。当前和今后相当长的时期内，农村土地制度的改革将在深化农村改革、统筹城乡发展的大战略中处于一个关键性的位置。农民实现土地财产权利的过程，也就是土地要素逐步市场化的过程，城乡二元结构逐步消除、城乡经济社会实现一体化的过程。但是有的与会者认为，中国农民几乎没有法定意义上的财产，农地、宅基地与房产都是不能抵押的，农民几乎没有财产收入，因此要求中央给予农民土地财产权，毕竟清晰的权利界定是市场交易的前提。

　　目前制约土地流转的主要障碍主要有“土地承包权益不清”、“依法流转意识不强”、“土地流转需求不足”、“政府引导服务不力”等几个方面。要加速推进农村土地流转，必须进一步加大土地改革力度，明确土地财产的权利归属，将国家法律法规和相关政策与农村工作实际有机结合起来，按照尊重历史、事实、民意的原则，发挥群众首创精神，协调解决土地承包纠纷，稳妥地抓好农村土地二轮延包后续工作，确权到户、发证到户；将土地流转的权利交给农民，发挥市场在土地资源流转中的调节功能；探索土地承包经营权抵押、土地承包经营权换社保等新形式，进一步充实土地承包经营权权能；同时，政府应安排专项资金，针对符合现代农业发展方向、有一定规模示范效应的流转双方进行奖励补助，对流入主体兴办或农民联办农业经营项目的，实行产业优惠政策倾斜和信贷支持，以促进农业发展，引导农村土地有序流转。然而，也有参会代表表达了对中国土地流转走向的担忧，发出了“中国土地制度向何处去？”的追问。

　　基于我国农村金融体系效率低下的现状，参会代表从金融功能观视角讨论了农村金融组织定位的问题。政策性金融是针对农业面临自然、市场双重风险而采取相应补贴的重要手段，主要投向农田水利、农业产业结构调整等直接与生产相关的领域，包括支持和保证粮食生产，按照农业区划对各种专业化的农副产品基地加大投资；而财政资金主要应无偿用于农村的基础教育、卫生、农业科技研究和技术推广、公共道路等非直接生产性领域，支持小城镇建设，实现城乡一体化发展，为农村区域提供相对公平、合理的公共服务。随着农业经济的发展和农村金融市场的不断完善，商业性金融认为有利可图愿意进入时，政策性金融应逐渐退出。具体而言，发展农村金融应从本地实际出发，制定相关的具体政策，用“看得见的手”解决农村金融服务市场失灵的问题：（1）一要抓紧出台鼓励县域内金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的实施办法，建立独立的考核机制；（2）抓紧出台对涉农贷款定向实行税收减免和费用补贴、政策性金融对农业中长期信贷支持的具体办法；（3）尽快就权属明晰、风险可控的大型农用生产设备、林权、“四荒地”使用权等抵押贷款和应收账款、订单、可转让股权、专利权、商标专用权等权利质押贷款的具体施行和实际操作做出明确规定；（4）改进涉农金融机构责任追究和考核机制，改变过去的单项指标考量方式。此外，有参会代表介绍了农村信贷小额贷款的“五老模式”，通过社区中累积的现成信息解决贷前甄别农户、推荐贷款对象，贷后协助管理、防控贷款风险等问题。

　　一个有效的乡村治理结构应该有一个民意畅通的信息传递渠道与恰当表达方式。参会代表从信访制度改革的视角来审视农村社会的稳定机制，认为为了沟通农民与上级各部门的信息，应该改革现有的信访体制，让人大代表参与信访，以此起到监督作用。农村内部治理的关键是厘清农村社区公共领域与私人领域的边界，明确农民对土地财产权利的实现必须以农民政治上民主权利的落实为保障。与会者普遍认为，在农村基层民主政治建设中，民主选举取得的效果比较突出，但民主决策、民主管理与民主监督却没有较大发展。参会代表认为公共品供给的关键是以农民的利益表达为出发点，集体权威只有实现大多数村民的需求，才能够保证公共品供给的民主性和国家投入的有效性；在现有的制度约束下，农村公益事业建设的县以下资金配套体制，在经济条件相对落后的中西部地区，极有可能转化为由农民分担公共产品供给的责任，必然导致农民负担反弹。中国农村村级公共事务的治理是一个受政府行政性主导影响，在多元主体的博弈中，随着经济发展不断调整，自主性治理因素不断增长的长期过程。此外，还有与会者以制度设计理论为基础，分析了“一事一议”制度失败的制度机理，认为制度设计不当，对于农民群众和乡镇干部激励不足，实施成本过高且缺乏现实可操作性，是“一事一议”难以实施的重要原因。

　　四、发展：面对全球金融危机的理性选择

　　应对全球金融危机，必须发展经济提高农民的购买能力，增加农村市场的有效需求，其前提就是增加农民收入。与会者从发展合作组织、现代农业等方面探索了农民增收的问题。参会代表认为，在农村发育多元化组织的一个重要方面是大力发展农村的非政府组织、社区组织、农民的合作社及行业协会等，提升农村弱势群体的社会资本和组织资本。农民专业合作社是农民增收的引擎，在促进农业稳定发展、增强农业市场竞争能力，确保农民持续增收方面发挥了明显的作用。如何实现农业生产组织的现代化？参会代表认为，市场化的小农是市场网络体系中独立的经济主体，可以改造为现代农业、现代农村的微观经济组织形式，其发展的趋势是形成一个多样化的组织形式“共生”的“组织群”。例如，目前农村的专业经济协会，大多是由村落内部或邻近村庄从事同一农业生产项目的十几户或几十户农民组成，组织结构比较松散，覆盖面窄，服务功能较弱，需要在农民自主、自由的基础上加强组织。此外，还有参会者认为，新农村建设应以制度能量为杠杆，撬动乡村组织建设，以组织化力量把村庄个别意识的公共行为通过激励和规范上升为共同价值观念的自觉行为，形成团队文化，从而催生新的村庄文化。

　　现代农业是我国农业发展的方向，现代农业拓展了农业的观赏、休闲、美育功能，假日农业、休闲农业、观光农业、旅游农业等新型农业形态也迅速发展成为与传统农产品生产并驾齐驱的重要产业。参会代表认为，农业落后并不是农业技术落后，而是农业经济组织不能适应市场经济的发展需求；发展新型农村集体经济是传统农业向现代农业转换的必然要求；发展现代农业，在面临金融危机的条件下，应提升农业产业级次，突破就农业抓农业的传统模式，积极探索符合市场规律、整合发展优势、促进级次提升的做法。此外，还有参会者认为，通过打造绿色生态品牌以建设现代农业；也有参会者以“湘西椪柑促销”这种个案为基础，提出了政府应该转变职能，担负起现代农业发展中的信息分布、产品销售等服务职能。

　　（作者单位：湖南社会科学院新农村建设研究中心；长沙理工大学经济与管理学院）

　　本文原载于《中国农村经济》2009年12期 (来源：人民网-理论频道)