城镇化新考验 “农转非”遇冷

　　来源：读者报

　　很多人担心，“农转非”后一旦失去了土地，在城市里又没有稳定收入的话，就会坐吃山空，城市户口事实上就变成了一张“空头支票”

　　城镇化新考验 “农转非”遇冷

　　□本报记者 丰先林夏黎明特约记者陈正府发自贵阳

　　备受众多决策者和专家推崇的城镇化建设，正面临新的挑战。

　　影响力周刊记者调查显示，作为实施城乡一体化、城镇化战略重要指标的“农转非”正遭受冷落，甚至一些曾经转为城市市民的农村居民也开始念叨农业户口的好处，要求“非转农”。这与以“让更多农村居民变为城市市民”为重要标志之一的城镇化建设的初衷背道而驰。

　　在贵州，这种现象表现得十分明显，对一个“欠发达、欠开发”的西部山区农业省份而言，这或许并不是一件好事。

　　“农转非”热情不再

　　贵阳市，一个曾经令许许多多的农村居民向往改变身份的地方。但现在，这里夜晚耀眼的霓虹灯对那些“农转非”的追求者已渐渐失去了吸引力。

　　“挣不到钱，拿个城市户口又有什么用？又不顶吃又不顶喝！”在贵阳市东山路上，今年30岁、到贵阳已打工三年的贵州省毕节地区大方县李书平感慨道。而他的老乡则在一旁插话说：“房租、水电、吃饭……在这里什么都要钱。我在老家的房子宽敞，做一年可吃三年。”

　　老家在遵义仁怀市茅坝镇的刘宇已,在贵阳开了一个副食品小卖部，家也搬到贵阳了。当记者提及为什么不将户口改成贵阳市户口时，他的回答是：“我家里的田、地随便弄一弄，每年也有差不多1万块钱的农业收入，还有不少补贴。改成城市户口有什么好处?”

　　据记者的问卷调查显示，在“您是否愿意将户口迁入城市户口”一问中，有39%的人选择“不愿意”，32%的人选择“无所谓”，仅有29%的人选择“愿意”。

　　“推行三年了，来办理的人寥寥无几。”贵阳市公安局户政科曲科长告诉记者，自2007年贵阳市委、市政府实施《关于统筹城乡发展推进城市一体化的决定》以来，群众对“农转非”的热情一直不高。

　　据了解，去年9月，贵阳市公安机关推行了经省政府批准的省公安厅《关于推进户籍制度改革的意见》，大力鼓励本省籍农民工农业户口转变为非农业户口，然而到去年底，前来办理“农转非”的仅293人。而早在2008年初，贵阳市公安机关就启动了服务城乡一体化户口审批绿色通道，但一年间，全市仅办理农转非10020人，不足贵阳市常住农业人口的0.006%。

　　2008年底，贵阳市公安局曾对2961名农村人口进行了调查，其中不愿转为非农业人口的有2922人，占调查对象的98.7%；愿意转为非农业人口的仅为29人，仅占调查对象的0.98%；不确定的10人。

　　“尽管各级各地政府都在放宽城镇户籍制度准入条件，积极引导农村人口向小城镇合理转移，促进城市化建设。但作为城市化的重要指标，‘农转非’人口数量却没有达到理想的程度。”曲科长说。

　　而在贵阳市启动城乡一体化户口审批绿色通道新闻发布会上，贵阳市公安局局长邹碧声曾预期：“到2010年，贵阳市城镇化率将达到100％，贵阳市农村居民将全部转为‘城市居民’，生活在城市中心区人口达到280万人。”如今看来，要实现这一良好愿望，尚需时日。

　　农村户口的“红利”

　　事实上，许多农村户口不愿转为城市户口的原因，都是出于现实利益的考虑。问卷调查显示，在“您不愿迁入城市户口的原因”一项中，有40%的人选择“不想失去农村的土地”，32%的人选择“农村居住条件好”，16%的人选择“怕迁移户口后不能平等享受市民待遇”。

　　很多人担心，“农转非”后一旦失去了土地，在城市里又没有稳定收入的话，就会坐吃山空，城市户口事实上就变成了一张“空头支票”。

　　在金阳新区野鸭乡茶园村，村支部党委副书记徐阳刚告诉记者，由于当地处于贵阳市近郊，一旦修路或开发，可以拿到大量补偿。所以村民视手中的土地为黄金，加上村里还有一些价值不菲的集体资产，每年村民不仅有一些分红，还可从村里领到定额退休金和医疗费，村民的福利待遇和保障水平有的甚至高于一般的城镇居民。虽然这些村民基本上是在城里务工、经商，不以种田为业，但他们并不愿意放弃优越的农村户口。

　　“农民心目中始终有一个成本和收益的衡量。农民对‘农转非’热情不高的根本原因在于不同户籍的利益问题。”贵州省社会科学院城市经济研究所副研究员王昌锋分析认为，在就业领域而言，目前就业已经市场化，从公共服务上讲贵阳市城郊的农村人口转变为非农业户口之后其上学地点也不变，因而城镇居民户口对贵阳市农村居民的吸引力不大。

　　相反，农业户口还有着如下利益：第一是在计划生育政策上，农业户口第一胎是女孩的，符合条件可再生第二胎，而城市非农业户口不能；第二是在房屋资产上，农业人口符合条件的，可在集体土地上申请宅基地，拥有宅基地则能以较低的成本建房后出租获取较大收益，这也是城镇居民户口所没有的。

　　2004年，王昌锋在贵阳市郊调查发现，一些失地农民转化为城市居民后，再也办不到宅基地手续，因为建设部门要求是农业户口。而由于就业市场化，原指望政府安置就业的愿望落空，故有的“农转非”人口要求重新转为农业户口，即“非转农”，但由于有关政策规定不能由非农业户口转为农业户口，使后来者对“农转非”热情度很低。

　　贵州省委政策研究室张再杰认为，近几年来，随着国家强农、支农、惠农政策的逐步落实，农民户口能享受很多政策实惠。在对贵州省瓮安县的“三农”问题调查中他们发现，税费改革前，在农业税、“三提五统”等方面农民人均要负担28元；而税费改革后，国家实行农业税减免、退耕还林、种粮直补、良种补贴、油菜籽补贴、烤烟煤炭补贴、能繁母猪补贴、新型农村合作医疗、“两免一补”和农村低保等，人均每年直接得到各种补贴150元左右。一减一增，每个农民实际得到的实惠是178元。

　　这种优越的农村政策和保障体系，与每月100多元的城市低保相比，显然优势明显。张再杰认为，随着改革向纵深推进，城市居民身份在劳动力就业、子女入学、住房及养老等方面已经失去了昔日的优势，农民转为城市居民就不能享受这些政策，因此农转非失去了对农民的吸引力。农村户口和城市户口的界限正在模糊，以户口为标志的中国城乡居民身份问题已不再是推进城乡一体化的关键问题。

　　城市户口失色

　　1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》正式实施。自此，中国形成了农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制，出现了“农业户口”和“非农业户口”两个群体，也出现了城乡之间巨大的经济差异。“宁要城市一张床，不要乡村一所房”，就是那个时代的最好写照。农民为了摆脱农村户口，不遗余力地走后门、托关系，千方百计弄一个城市户口。有的是考学、有的是托人送礼、有的通过婚嫁……到上世纪八九十年代，“农转非”曾一度疯狂。

　　“就在2002年，我表姐弄个户口到城市都花了一万多块钱，但现在，很多城市人口反而想把户口迁到农村去。”在贵阳市宝山南路卖水果的陈女士告诉记者，“现在城市户口跟农村没什么差别。以前我们想办城市户口主要是有利于孩子读书，不用交借读费。现在在九年小学义务教育中，农村户口的孩子进城上学，不再掏‘借读费’，而是和城里孩子一样只掏学费、书费就可以了。如果是家庭困难的，可同样享受到学校或社会方面的救助，所以办与不办对我们来说没什么区别。”

　　一位中学老师说：“对于在贵州这样一个多民族省份来说，现在很多高中生不愿把户口转到贵阳，因为这意味着失去了民族加分的机会，这20分要压过多少人呢？”而另一些人透露，现在还出现了一些考上大学的学生并不愿意把户口转到城镇的现象，以避免失去他们的农村户口应享受的集体福利和独有的待遇。

　　记者在调查中发现，愿意将农村户口转到贵阳的主要是两类人：一类是来自贫困山区的农民，由于经济、生活条件差，他们认为在农村并没有多大的收益，土地升值空间小或几乎升不了值。另一类便是来贵阳打工创业并有所成就的人，想继续留在城市发展，有强烈地融入城市的愿望。“我在金阳修车，全家一个月有5000元收入，过两年我就买房了，以后我们便是地地道道的贵阳人了。”现年32岁、来自石阡县的罗先华对记者说。

　　户口，或许是烙在每个人身上最深的印痕。不同的户籍有不同的待遇，不仅人为地把本应平等的身份划分为三六九等，而且还加大了贫富差距。在计划经济时代，几乎每个人的生老病死、谈婚论嫁都与户口有关。但现在，户口在人们心目中的地位和作用已不那么明显了。

　　现年41岁、来自毕节地区黔西县在贵阳开三轮车的于其学说：“我来城市的主要目的是挣点钱，然后就回老家。城市户口有城市低保，我们农村还不是有养老保险和新型合作医疗保险？而且，每年种地还有粮食收入。我农忙时就回家，农闲时就来挣钱。家中有粮，心头不慌，这叫可进可退。”

　　别让农民“被进城”

　　资料显示，21世纪我国推进现代化的任务之一是加速城市化，将城市人口和农村人口的比例从现在的状况完全“倒转”过来，即从30％∶70％转换为至少70％∶30％。这意味着在2050年之前，每年要有1000万以上的农村人口转变为城市人口。

　　2010年中央经济工作会议提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，进一步放宽中小城市和城镇户籍限制。而在2010年的中央一号文件中，也再次把城镇化推向了一个新的高度。

　　然而，在实际工作中，一些地方在推行城乡一体化，实施“农转非”的过程中却困难重重。据了解，继2009年6月贵州省人民政府批转省公安厅《关于推进户籍制度改革的意见的通知》之后，贵阳市委、市政府于9月份便开始执行，但执行不到3个月便横生变故。在2009年11月16日上午的贵阳市人民政府市长办公会上，就做出了一个《关于云岩、南明、小河暂缓执行省政府转批省公安厅〈关于推进户籍制度改革的意见的通知〉的决议（第39次）》。

　　相关人士认为，推行户籍制度改革涉及多方面改革的调整，“可能是相关区政府和部门一时觉得改革的举措和压力过大”。

　　“就大趋势而言，城市化浪潮势不可挡，农民身份转变是城乡一体化的关键。城乡差距不解决，‘三农’问题就无法破题，‘全面建设小康社会’就只能是一张画饼。”张再杰认为。

　　怎样让农民自主进城而不是被动进城，让农民与市民一起享受城市发展成果，最终实现城乡一体，城乡共舞，有关人士纷纷提出了对策和建议。

　　王昌锋认为，农民市民化是城乡一体化发展的核心内容，是农民生活形态和职业形态的巨大转变，是一个综合性过程，不仅仅是户籍转变就完成的。完成农民市民化需要对应的公共服务、社会保障、以及农民在城镇的资产建设和能力建设。这是一个相当大的系统改革工程。农民是否选择成为非农业人口，其关键还是在于利益问题。推进“农转非”需要推行的措施首先是缩小依附在户籍制度上的利益差距，尤其是要解决好城镇化进程中失地农民的后顾之忧。

　　张再杰则认为，城乡一体化并不能单纯靠户籍制度推动，需要有新的思路，如贵阳市小河区将推进城乡一体化的工作分解为城中村改造、统筹城乡基础设施建设、统筹城乡社会事业发展等等。城乡一体化的关键是不仅要消除城乡居民生活条件即基础设施的差异，更要从根本上消解城乡居民生产方式、生活方式以及思想观念、生活习惯和心理空间上的鸿沟，决策者在政策的制定和制度的设计上重点应考虑这些问题。