青连斌:关于农民工社会保障制度建设的几个问题

　　农民工是中国经济社会发展进程中的特殊产物和伟大创举，在推动中国特色社会主义建设中做出了不可磨灭的伟大贡献。农民工社会保障制度建设是加快推进以改善民生为重点的社会建设的一项重要内容，事关数亿人口切身利益，事关城乡二元结构的调整，事关社会与稳定。

　　一、农民工社会保障制度建设的现状

　　农民工社会保障制度建设是近些年来凸显的一个现实问题，也是中国推进工业化、城镇化过程中亟需解决的一项重要工作。随着中国经济社会的不断发展，加快农民工社会保障制度建设日益显得重要和迫切。

　　农民工是中国改革开放以来迅速发展壮大的新型劳动大军，日益成长为产业工人的主体。据有关部门数据，目前全国约有农民工2.3亿人（其中进城农民工1.26亿人），占产业工人队伍的2/3，占据了建筑业劳动力的90%，煤矿采掘业的80%，纺织服装业的60%，以及城市一般服务业的50%。

　　自上个世纪80年代以来，亿万农民工凭借相对较弱的就业竞争力，辛勤奋斗在生产服务第一线，一方面努力融入城市经济社会生活提升自己，一方面透过千丝万缕的联系塑造着新型城乡关系。他们不仅为开辟农民增收致富道路、改善农村生产生活条件做出了重大贡献，而且为加快工业化、城市化进程、推动经济社会发展做出了重大贡献，是中国现代化建设不可或缺的重要力量。

　　早在上个世纪90年代后半期着手建设城市职工社会保障制度的过程中，有些城市就开始探索建立农民工社会保障制度，并对有特殊困难的农民工实行社会救助。在全国大规模推进农民工社会保障制度建设，则是最近几年才开始的。

　　2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确提出：“高度重视农民工社会保障工作。根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。”此后，农民工社会保障制度建设进入了一个新阶段。

　　针对农民工因多种原因导致参保率低的问题，各地劳动保障部门实施以矿山、建筑等高风险行业农民工为重点，积极推动农民工参加工伤保险为主要内容的“平安计划”。以进城农民工大病统筹为重点，推进农民工社会医疗保险制度建设，参保范围逐步扩大到服务行业。有关部门还针对农民工流动性强、收入普遍较低的实际情况，着手制定农民工养老保险办法和转移接续办法。一些地方还为农民工办理了失业保险、生育保险。

　　全国农民工参加社会保险的人数从无到有、逐年增加。截至2008年10月，全国农民工工伤保险、医疗保险和养老保险人数，分别达到4891万人、4142万人和2330万人。

　　各地在建设农民工社会保障制度的过程中，把农民工社会救助作为重要内容来抓，通过政府倡导、社会帮扶等有效途径，向遇到特殊困难的农民工伸出援助之手，在大病医疗、意外伤害、法律诉讼、子女上学等方面提供了种种帮助，解决了许多困难农民工自己无力解决或难以解决的急难问题。虽然目前缺乏全国农民工社会救助工作的统计数据，但是各地都把对农民工的社会救助初步纳入了当地社会救助的政策体系之中。

　　二、当前农民工社会保障制度建设存在的主要问题

　　相对于农民工社会群体的庞大规模和弱势地位，农民工社会保障制度建设面临着一系列亟待解决的突出问题。

　　第一，社会地位不平等。农民工的基本权益虽然得到了保障，但从“农民工”的称谓，到农民工实际享有的权利待遇，都存在着诸多政策性、观念性的歧视成份，与城镇职工相比存在着较大的差距。老的问题未能根本解决，新的问题又不断涌现，农民工比城市居民承受着更多困难和压力。有的已经在城市打工一二十年，还是脱不了一个与生俱来的“农民”身份。

　　第二，农民工参保率低。按照2008年10月参保人数计算，全国参加工伤保险的仅占农民工总数的21.3%，参加医疗保险的仅占18.0%，参加养老保险的仅占10.1%。主要原因是农民工工资收入低、工作不稳定、参保意识差，同时也有部分企业为降低生产成本，不愿为农民工主动缴纳保费。如此低的参保率，导致社会保障制度赖以发展的重要规律“大数原则”难以有效发挥作用。

　　第三，社保关系不能转移接续。农民工的突出特点是流动性强。而现行制度安排恰恰在农民工社保关系的转移接续上设置了层层障碍，极大地压抑了农民工参加养老保险的积极性。相对而言，更多的农民工愿意选择参加能够当期受益的医疗保险等。农民工一旦离开原先打工的城市，往往选择退出养老保险，但也只能拿走个人缴的保费，用人单位缴纳的保费则无法带走，作为统筹基金留在打工的城市。这就极大地限制了社会保障制度优越性的充分发挥。

　　第四，统筹范围过小、层次过低。目前多数省份基本停留在市县统筹范围内，还没有实现省级统筹，在现有基础上也很难实现全国统筹。这不但妨碍了农民工社会保险的顺利扩展，而且在农民工的输出地和输入地之间造成了许多矛盾，产生了许多不合理现象。

　　三、加快农民工社会保障制度建设的条件基本具备

　　随着以解决民生为重点的社会建设的逐步加强，社会保障意识日趋深入人心，城乡社会保障制度建设逐步推进，特别是各级政府和相关部门对农民工问题的认识普遍有所提高，应当说建设农民工社会保障制度已经有了较好的思想基础。

　　进入新世纪以来，城市经济社会发展迅速，财政收入快速增加，支持社会保障制度建设的能力明显增强，基本具备了解决农民工社会保障的经济基础。面对迅速扩展的世界金融危机和不断凸显的社会矛盾，可以说，建立和完善包括农民工社会保障在内的中国特色社会保障制度恰逢其时。一些发达国家曾把社会保障视为“增进国家认同、渡过危机时刻、消灭工人革命的必要成本”。早在100年前，当英国的人均GDP还不到400美元时，就颁布了世界上第一部《救济金法》，并在1948年宣布建成世界上第一个福利国家。欧洲和美、日等许多国家群起仿效，政府用于社会保障的投资占财政收入的50%～70%，并普遍获得了预期的社会效果。近些年来，韩国甚至喊出了“国民福利与国民经济同步增长”的口号。

　　中国改革开放以来的30年间，GDP从5689亿元人民币增长到30万亿元；人均GDP从不到400元人民币增长到2万多元。无论从哪方面看，中国现阶段的整体经济实力和人均水平都明显高于100年前的发达国家。经济社会快速发展的大中城市，完全具备了建立比较健全的社会保障体系的客观条件。

　　深入学习实践科学发展观，要求我们有效利用各种资源，积极稳妥地解决好面临的各种矛盾和困难，尤其对影响国家长远发展的城乡、区域和贫富差距扩大等重点难点问题更要统筹解决。一方面，通过宏观政策调整，有效遏制城乡、区域和贫富差距不断扩大的趋势；另一方面，坚定不移地推进社会保障制度建设，把促进农民工充分就业与统筹解决民生问题辩证地统一起来。既要妥善应对国际金融危机的冲击，又要抓住中央和地方海量投资的战略机遇，下决心建立健全新的制度结构格局，着力培育增值型的社会保障体系，奠定国家经济社会永续繁荣昌盛的战略基石。

　　四、努力推进农民工社会保障制度建设

　　不可否认，当前国际金融危机冲击对加快农民工社会保障制度建设已经带来了负面影响，但是也从另一方面凸显出农民工社会保障制度建设的重要性和迫切性。必须强调，解决农民工当前面临的实际困难，只能采用前进而不是后退的办法。说到底，就是“农往工靠、乡往城转、低（技能、素质、社保标准等）往高走”。据调查，农民工最害怕的是失业，最痛恨的是欠薪，最担心的是生病，最期盼的是社保，最渴望的是孩子在城市继续上学。对于农民工来说，当前就业是最大的保障。失去了就业岗位，农民工的社保缴费就没有企业承担，农民工自己更无力承担。农民工社会保障制度建设，也会因此成为无源之水、无本之木。在这种形势下，无论经营形势好的企业，还是微利维持的企业，都要为国家分忧，承担社会责任，在最困难的时候尽可能不减员或少减员，使进城农民工尽可能留在城镇就业，使已经转移就业的农民工尽可能少返乡务农。保住了农民工的就业，也就保住了农民工的社会保险。

　　在当前积极应对金融危机冲击的情况下，允许企业在一定时间内缓缴社会保险保费，对于当前缓解企业困难是必要的。但是，对于具有保底性质、直接关系农民工长远利益和根本利益的社会保障制度建设，既不能松，更不能停，必须抓得紧而又紧。当前应当抓紧健全完善农民工社会保障制度的总体设计和实施方案，把各方面可能碰到的问题考虑得更充分些、设计得更周全些、衔接得更严密些，一旦时机成熟立即付诸实施。

　　加快农民工社会保障制度建设对于扩大内需有着重要的促进作用。建立社会保障制度的最大促进作用表现在：能够有效地缓解农民工的后顾之忧，增强农民工及其家庭即期消费的愿望和能力，从而扩大内需、拉动经济发展。由于农民工及其家庭大多数属于低收入群体，边际消费比例高，还具有接近城镇职工和居民的消费观念，特别是年轻农民工的消费方式更多地受到城镇青年消费观念的影响，完全有可能成为我国扩大消费、拉动内需、促进增长的潜力最大的领域之一。

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