当前我国官员问责复出机制的失范与完善

　　一个时期以来，一些被问责官员在短时间内纷纷复出，暴露出了我国问责复出机制上的失范问题。问责复出机制的失范带来的危害不可低估，它弱化了党的执政能力，降低了政府公信力，使问责制面临合法性危机，影响社会和谐。造成复出机制失范的原因是多方面的，需要在端正问责目的、健全官员复出机制和完善官员复出的监督机制等方面加以完善。

　　一、当前我国问责复出机制失范的表现与危害

　　复出机制是问责制的重要一环，由于目前在这一环节上的体制机制还不完善，导致问责官员复出上出现了较为明显的“失范”现象。这表现在：

　　第一，大批被问责官员在质疑声中接二连三地复出，导致被问责官员重新任用成为惯例。应该说，对被问责官员复出的必要性，公众并无太多质疑。毕竟给予其重新任用的机会，符合“惩前毖后、治病救人”的原则和惩戒的初衷。但不讲条件地任意复出却是反常的。据统计，从2003年开始内地首开“问责”之风后，已有上千名官员因工作失误而引咎辞职，其中大多数在一段时间后又重新复出，或官复原职，或提拔重用，这使得引咎辞职的官员在重获任命上亦形成了一定惯例，问题官员复出成为潜规则。甚至在一些地方的领导观念里，问责制就是对问题官员的暂时冷藏，经过一段时间“冷处理”，等社会焦点转移了，也就可以再悄悄复出了。

　　第二，复出过程暗箱操作，所谓“高调问责，低调复出”。复出的官员大多都是在公众不知情的情况下“静悄悄”、“神秘秘”复出的，复出的操作都是悄悄进行的。民众根本没有知情权、参与权、表达权、监督权，看到的仅仅是复出的结果。组织人事部门以“不违规”、“适当安排”、“符合国家干部任免规定”等来掩盖其暗箱操作过程。

　　第三，复出缺乏制度性规范，未严格遵循相关程序。《党政领导干部选拔任用工作条例》对党政干部的选拔任命有一整套严格、透明的程序，包括民主推荐提出考察对象、对确定的考察对象进行严格考察、由党委(党组)集体讨论作出任免决定、实行党政干部领导任职前公示等制度。尽管《党政领导干部选拔任用工作条例》中没有对官员的复出作出明确的解释，但被问责官员复出也属于领导干部的选拔和任用，其程序必须与此衔接，理该更加严格。就拿“实行党政领导干部任前公示制度”来说，目前的被问责官员复出却明显缺少这一程序，或者故意规避这一程序。

　　第四，复出时间过快，大多数未满处分期。《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”但在众多的复出案例中，大都违背了这个规定，这些被问责官员好像都没有来得及“体息”，便在几个月甚至几天后，就“华丽转身”了。

　　第五，官员复出的职务、级别变动小，大多是官复原职或升迁，降职者少。多数被问责官员复出时的职务、级别变动较小，有的“官复原职”，有的“异地任职”，有的甚至是“异地升迁”，很少有降职者。

　　问责复出机制的失范具有很大的危害性：

　　第一，弱化党的执政能力、降低政府公信力。加强执政能力建设是当前中国共产党面临的一项重大课题。加强党的执政能力关键就是要建设一支既有理论素养、又有实践经验，既有领导水平、又有创新能力，既能够担当重任、又能经得起风浪考验的德才兼备、高素质的干部队伍。然而，一些“德”“才”倍受质疑的“问题干部”不经过严格把关，“神秘秘”、“静悄悄”地复出，必然会对党的干部队伍建设产生负面影响，这势必弱化党的执政能力。一个有较强公信力的政府应该是负责任、法治和信息公开的政府。但目前官员复出则从这三个方面降低了政府的公信力：一是它导致政府不负责任。政府不是积极主动地回应民众要求，而是消极被动地回应民众的要求。二是破坏法治。出现权大于法、部门规定大于法、单位文件大于法和个别领导人的言语大于法的现象，损坏了民众对法治政府的信仰。三是它违背信息公开制度。官员复出的依据、过程、方式等都避开了民众的知情、参与和监督，成为政府“闭门造车”的“杰作”。

　　第二，腐蚀主流的社会主义政治文化。主流政治文化指的是在社会政治生活中占据主导地位的、被大多数人所接受的政治文化。政治文化是当代中国先进文化的重要组成部分，符合最广大人民群众的根本利益，是当代中国的主流政治文化。吏治文化和公务人员任用文化是主流政治文化的重要组成部分。它们的形成和维持是通过民众自觉、广泛、有序的政治参与，从而实现对政治秩序的自觉维护。但官员的复出现象却破坏着吏治文化和公务人员任用文化，从而对主流政治文化产生一种腐蚀。首先，这种文化腐蚀主流政治文化，导致合法性危机。社会成员对政治体系这种不负责任的问责在心理上产生厌恶、反对甚至反抗意识。社会成员在政治生活中自愿为政治体系的正常运转提供必要的支持率必然下降。其次，这种文化破坏政治稳定。主流文化因这种文化的腐蚀而偏离正确的舆论导向，起不到指导和规范人们政治行为的作用，使民众对国家政治统治体系、政治过程、公共政策取向的错误认识得不到有效的匡正，从而破坏政治稳定。第三，这种文化不利于政治发展。这种问责不彻底的复出文化必然误导人们的思想，从而导致对政治体制改革的误解、不支持，使政治发展流产。第三，影响社会和谐。社会和谐的主要标志之一是和谐的干群关系，官员和人民的关系是否和谐关系党的生死存亡、关系党和国家事业的生死存亡。官员和人民在革命时期形成的“鱼水情深”的和谐合作精神在现代化建设时期显得更加重要，它关乎整个社会的和谐稳定。问题官员带“病”复出，缺少组织程序，规避考查监督，忽视群众意见，缺少透明度，蔑视舆论，必定破坏干群关系，从而影响整个社会的和谐。

　　二、问责复出机制的失范原因

　　(一)制度原因：我国官员复出法律制度的不健全给官员复出的失范提供了制度空间

　　目前党的各种规定、条例、公务员法法律条文等规章和文件缺少对官员复出的完善的规范。下面的这几条规定，勉强可以比附。

　　《党政领导干部辞职暂行规定》第二十九条规定：“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”

　　《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”

　　《中国共产党纪律处分条例》第十三条规定：“党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务。”

　　《行政机关公务员处分条例》第八条规定：“行政机关公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中，受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次；受撤职处分的，应当按照规定降低级别。”

　　《中华人民共和国公务员法》第五十九条规定：“公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。”

　　最近出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十条规定：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。

　　对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。

　　引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”

　　上述规章、规定与条文存在诸多不完善的地方：第一，涉及官员复出规定的内容少，存在着很大的制度空缺。这就使官员复出出现了制度真空，参与官员复出的个人或组织既可以牵强附会地比附这些规定，也可以越过、无视这些规定。第二，涉及官员复出的内容笼统，弹性空间大，容易被任意发挥和推导。如“适当安排”、“酌情安排”等就可以被发挥和推导得很远，完全可以成为被问责官员复出的“正当理由”。第三，涉及官员复出的程序少。可操作性不强。大部分规定和条文中没有规定复出的程序，也没有说明复出是否要遵守正常的党政干部任免程序，个别涉及官员复出的规定内容漏洞较多，可操作性不强，易于被钻空子。

　　(二)政治文化原因：传统“官本位”吏治文化的深远影响

　　被问责官员复出在很大程度上是传统“官本位”文化在作怪。表现在：

　　干部身份。从1982年9月的中共十二大党章和1982年通过的《宪法》到2006年中央出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》三个法规文件，使我国在废除领导干部职务任期终身制方面的立法与履行的工作渐趋完善。但是，对干部身份的改革却远远滞后于对职务任期的改革，各种改革几乎对其从未提及，这为官员复出留下了制度后门。第一，干部身份是终身的，即使是被开除公职和受到党内处分也是干部，这就使官员复出有了身份依赖；第二，干部身份带来的待遇也是终身的。在我们国家，有了干部身份，无论你是在职还是离职、在岗还是退休、被处分甚至是触犯法律，干部身份所带来的待遇是基本不变的。“任人惟亲、任人惟近”的选拔原则。当前，用人腐败是最大的腐败，“任人惟亲、任人惟近”的选拔原则成为用人潜规则，群众对此强烈不满。这些官员复出的背后，就有用人腐败问题的存在。一些地方的主要党政领导，置党纪国法于不顾，以“任人惟亲、任人惟近”为原则，在干部选拔上，选拔任用有亲属关系、师生关系、同学关系、同事关系、老乡关系、战友关系、上下级关系、业务关系的人，打压德才兼备的人才和后备干部，致使一旦现任干部去职，出现无人胜任的局面，为这些官员的复出和继续腐败寻找到了合适的理由。

　　“官官相护”的部门作风。反腐败的重点对象就是党政部门“官官相护”的部门作风。在传统的官僚制作风的影响下，官官相护成为反腐败的大敌，一些地区的干部“抱成团”、部门“连成片”，形成“权力联盟”，大搞暗箱操作，欺骗愚弄上级党政机关和人民群众。基于这些原因，一些被问责官员也没有真正受处分，而是装装样子，避一避风头，过后再给他换个“顶戴”或者换个地方继续“当官”。

　　(三)社会原因：官员复出缺乏有效的社会监督

　　权力过于集中而又得不到有效的社会监督，是各种权力异化现象产生蔓延的重要原因。这主要表现在三个方面：一是在行为前监督方面，民众缺乏对官员选拔、任用、复出等开始环节的监督，譬如其是否具备重新任职的知识、能力、道德等基本条件。二是在行为中监督方面，譬如对要复出官员的任期考核、绩效评估、成绩鉴定等，都由于权力运作者“暗箱操作”，社会监督显得柔软无力。三是在后果监督方面，作用也很弱小。如有些官员复出，如果不是被网友爆料，估计也不会产生那么大的社会轰动，但即便是这样，其结果往往也是不了了之。

　　(四)认识原因：对实行问责制的目的理解存在偏差

　　问责官员复出失范还有对问责制认识上的原因，就是未能正确理解问责制的意义，对问责的目的的认识存在偏差。第一种偏差认为，实行问责主要是为缓解舆论压力实行的暂时措施。公共权力部门迫于舆论的压力，高调问责官员，等舆论风平浪静时，被问责的人员便可以官复原职、异地任职甚至加官进爵。第二种偏差认为，问责制是“批评干部”的一种方法。很多人认为，问责不过是对犯错误的官员一点“皮不痒、肉不痛”的批评罢了，都是党和国家多年培养出来的干部，党和国家不会也不能因为他们犯错误就永不续用，只要承认错误，复出就是正常的。第三种偏差更是错误地把问责制当作官员的“政治秀”。一些地方“高声”、“高调”问责不是要解决问题，而是赶时髦，吸引群众眼球和社会媒体，捞取政治资本，因而不可能有实际行动。因此，“高潮”过后出现干部的“低声”、“低调”复出就不足为怪了。

　　三、健全官员复出机制的对策

　　(一)要端正问责目的，严格掌握复出条件，区别对待不同的问责情况应对官员复出。

　　官员问责制是现代民主政治、法治政治和责任政治的产物，它要求公共权力机构及其工作人员不断增强责任意识，对民众负责，不仅要担负道德伦理责任，还要承担政治责任、行政责任、法律责任，其目的在于对公共权力及其行使者进行规范、警醒、惩戒，保障整个政治系统的良性运作，实现全心全意为民众服务的宗旨。只有端正了问责的目的，才能更好地应对官员复出。严格把握官员复出条件，杜绝无条件复出。官员问责体现的是官员任免机制上的完善性和科学性，允许符合复出条件的“问题官员”复出，体现出法治政治理念与制度文明的理性。但官员复出必须严格遵守相关的法律、规章和制度的规定。从现有的有关法律和各种规章看，复出的大体条件有如下几个方面：一是时限条件。一般在处分期内是不得重新任职的。引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，才具备复出的时限条件；就党员来说，“党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务”。二是业绩条件。一般是在新岗位上实绩突出的，换言之，如果工作业绩一般，或者没有十分突出的贡献是不具备提拔条件的。三是程序条件。重新担任或者提拔担任领导职务应当按照干部管理权限履行审批手续；同时，还应当征求上一级党委组织部门的意见。只要严格掌握上述几个方面的条件，问责官员复出泛滥的问题就可得到有效规范。

　　此外，还应分清不同的情况。第一，应该区别被问责的缘由。被问责官员能否复出应该考虑他所犯错误的性质，是决策失误还是主观故意，是一时之失还是蓄谋已久，是能力欠缺还是道德败坏。对于前者可适当考虑给以复出机会，对于后者显然就不适宜复出了。第二，区分直接责任人和道义责任人。直接责任人是指对错误负有直接的法律、行政和政治责任的党的干部和政府官员；道义责任人则是对错误不负有直接的法律、行政和政治责任，仅仅负有道义责任的党的干部和政府官员。两者相比，在去职后能否复出的制度要求方面前者要严格于后者。第三，区分重大责任事故和一般责任事故。对于造成重大责任事故，且危害巨大、影响恶劣的责任官员是不适宜再复出的，而对于一般的、较轻微责任事故的责任官员，只要表现突出，可适当给予复出的机会。

　　(二)建立健全官员复出的法律规章制度

　　第一，健全和完善有关问责及复出的各种法律、规章和规定，增强适用性和可操作性。在党和国家现有的法律、规章和规定中，要增加、增补官员复出的条文、条例，切忌语言表述笼统，增强适用性和可操作性，必要时制定《问责复出法》，使官员复出做到有法可依。

　　第二，建立公平、公正、严格、透明和可操作程序强的官员复出程序。公正的结果往往体现在公正的程序中，被问责的官员的“复出”必须依赖于建立公平、公正、规范化的复出程序。首先，要有推荐程序，必须由组织集体通过民主程序推荐，防止个别领导干部“任人惟亲、任人惟近”，大搞“一言堂”；其次，对拟复出的人员要进行严格审核调查，看其是否符合法律、法规和规章中复出的条件，并从理念、道德、知识、能力、工作业绩等方面来看其是否具有重新任用的价值，防止弄虚作假；再次，要有公示期，对拟复出的人员名单、拟复出的职位、复出的理由等都要在报纸、电视、网络、政务公示栏、政务公开栏等媒介的显要位置向民众公示，并要持续一定的时间，以接受民众的讨论和质询，以防止部门间的“官官相护”、“暗箱操作”；最后，要有一定的试用期和试用期后的考核，复出人员在新的岗位上试用期过后，要接受考核，对符合任用标准的正式任命使用，对不符合标准的要予以罢免，以防止缺乏“胜任力”的党政干部继续“为害一方”。(三)完善官员复出的社会监督制约机制

　　权力一旦离开监督，必然导致异化。被问责官员违规复出就是权力逃避对社会责任和义务异化、滥用的结果，要防止在官员选拔任用复出上的腐败，就要致力于完善良性的监督机制。

　　第一，增强监督意识。由于传统文化中等级森严观念的深远影响，加之现实生活中各种权力腐败现象的误导，广大民众不能从内心深处认识到自己是国家和社会的主人，更认识不到自己和公共权力间的关系，更多的是“事不关己、高高挂起”的“草根情结”。只要公共权力的运作不涉及自己的切身利益或者其损害度在自己的容忍限度内，权力如何异化和滥用似乎都与己无关，监督、质疑权力似乎是遥远且不可及的事情。要建立公正合理的官员复出机制，必须普及“权由民授”的观念，增强民众的监督意识。一是大力普及“主权在民”的权利观教育，使民众意识到自己是监督权力运作的主体；二是要党务、政务公开，保障民众的知情权、表达权、参与权和监督权；三是要积极发挥新闻、舆论、广播、电视、网络等媒介的作用，使社会监督便于操作。

　　第二，健全监督体制。在官员复出制度设计上，要健全和完善“警察巡逻式监督”和“消防员救火式监督”，并要实现二者的有机结合。首先，健全“警察巡逻式监督”，即官员复出的事前监督、过程监督和事后监督要连成一体，降低权力异化运作的道德风险。其次，强化“消防员救火式监督”，对出现问题的“复出”事件要严查、深挖、重办、严惩，保证其告诫、警醒的作用。最后，要实现“警察巡逻式监督”和“消防员救火式监督”的有机结合。“警察巡逻式监督”能够预防权力腐败、规范权力运作、保障程序正义，“消防员救火式监督”注重权力运作后果的奖惩追究，二者要相互结合，有机地统一起来。另外，在监督操作程序上，要健全具体的实施细则，应容易把握和操作，避免大而空，流于形式。

　　第三，强化监督执行力。制度必须被信仰、贯彻、执行，否则就会形同虚设。很多时候，我们不是缺少监督制度，而是缺少对监督制度的有效执行。监督执行力就是监督机关全面有效地贯彻落实监督决策的能力。在对官员复出的监督上，要强化这种能力。一方面，认真、负责、如实地按照《监督法》去执行监督，各级党委、人大、纪委、政府监察等部门要严格履行干部任用、选拔和复出中的监督工作，防止权力滥用、异化等用人腐败现象的产生；另一方面，要及时向社会反馈监督结果，对出现违规选拔、任用、复出的现象予以制止、纠正，实现用人制度的法治化。

　　(四)革除传统官本位吏治文化的影响，严防官员复出中的用人腐败

　　首先，加强主流的行政伦理和官风建设，摆脱传统行政文化的束缚。必须通过卓有成效的思想政治建设，解决好权力观问题和“人治”观念问题，破除“官本位”思想。政府应通过多种形式的学习活动来教育官员，树立“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的责任意识。其次，积极探索干部身份终身制的改革，努力构建良性的组织人事制度，形成一种官员能上能下、能进能退的充满活力的激励约束机制。再次，杜绝官员复出过程中出现的“任人惟亲、任人惟近”的腐败现象，要防止不符合复出要求的“庸官”、“劣吏”重新获得职位和权力，确保复出官员是符合条件及党和国家的实际需要的。最后，严厉打击各种形式的官官相护的“权力联盟”，对那些为了个人利益、部门利益、小集体利益、地方利益让官员违规复出的，一定要认真查处，严厉打击。

　　来源：《当代世界与社会主义》2010年第1期