政府信息公开条例施行一年多 争议案件日益增多

　　中国人民大学莫于川教授谈政府信息公开

　　政府信息公开是一场持久战

　　□本报记者　金国中

　　《政府信息公开条例》施行一年多的时间，政府信息公开争议案件日益增多，各地出现了很多政府信息公开的行政诉讼案件，此类案件普遍存在诉讼渠道不够畅通、原告胜诉率低的现象，因此，大家普遍认为《政府信息公开条例》实施的效果并不理想。记者就此采访了中国人民大学中国行政法研究所所长、中国法学会行政法学研究会副会长莫于川教授，请他就政府信息公开制度的问题和建设阐发见解。

　　阳光政府建设是一场深刻的行政革命

　　《经济参考报》记者：《政府信息公开条例》施行至今已有一年多的时间了，但大家普遍认为实施的效果并不理想，那么，问题究竟出在哪里？

　　莫于川：政府信息公开、阳光政府建设是一场深刻的行政革命，每前进一步都有很大的难度，不可能一蹴而成。《政府信息公开条例》实施一年多来，政府机关有些行动、有所触动、有点被动，这虽然不理想，但也不容易，可以接受，还须改进。

　　《政府信息公开条例》施行效果不够理想，有多方面原因，例如：该项行政立法本身不够完善，模糊空间较大，程序规范不足；与《保密法》、《档案法》等法律规定的协调问题未能解决好；现阶段 确 保 “ 三 安 全 一 稳 定 ”(指 国 家 安全、公共安全、经济安全和社会稳定)的压力很大，求稳免责的心理作用；全社会对公开政府信息、建设阳光政府的认识水平都有待提高。

　　《经济参考报》记者：政府信息公开争议案件日益增多，应如何看待这种现象？

　　莫于川：《政府信息公开条例》施行后，政府信息公开争议案件日益增多，引起全社会的广泛关注和热烈讨论，成为深化认识、突破瓶颈的契机。例如，《政府信息公开条例》施行后，沈阳市民温洪祥律师申请获取多项政府信息一事成为轰动性的新闻，人们抱持极大的兴趣和充分的理由关注此事。这件事之所以引起人们强烈关注，不仅在于其申请政府信息的范围广、种类多、数量大，还在于涉及民众眼里那些非常敏感、一贯神秘且都感兴趣的政府信息，例如行政机关的工资、福利、财政拨入资金、下级单位上缴资金、其他单位赞助款、办公费、招待费、差旅费、单位事业性经营收入以及年度财务审计结果等等，它们都成为申请公开的内容。

　　宪法规定，人民依照法律规定通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。这个前提的基础就是政府信息公开，确保公民知情权的实现，这也是上述宪法规范的基本精神。

　　目前各地出现的许多要求公开财务类信息(钱袋子)的申请或建议具有法律依据，理应在符合安全原则的基础上予以满足；但是，人们还需要考虑政府信息公开工作成本和可操作性的问题，特别是工作基础水平差的现实。

　　政府信息公开是一个世界潮流

　　《经济参考报》记者：关于政府信息公开的争议问题应通过何种法律渠道加以解决？

　　莫于川：《政府信息公开条例》施行一年多，在实践中难免存在许多问题和不足，大家都要回头看、向前走。目前出现的许多政府信息公开争议案件，包括复议案件、诉讼案件和信访案件以及媒体讨论事件，从表面看是因为意见不一或故意规避，一些行政公务人员和司法人员对于法定的公开范围和内容随己喜好地加以理解和解释，对群众真正关注的政务活动隐而不报，但其背后的一个深层原因还是观念滞后和认识片面。例如，一些行政公务人员和司法人员不知晓政府信息公开已是一个世界潮流，而且是我国行政法治发展的大趋势和重要领域，是新时期积极履行政府职能的基本要求。

　　一些地方发生的政府信息公开争议案件，其重要成因之一是政府信息公开工作基础还不够强，想解决问题却有心无力。与一个人相似，行政机关也会有惰性，例如它没有给予高度关注并作出足够投入，没有依法搭建好信息平台和渠道，没有编制好政府信息公开指南和公开目录并及时更新，没有建立健全政府信息整理归档和发布协调机制，没有及时完整地清理历史信息和即时信息等(这些都是常见且亟须改善的状况)，特别是尚未建立起一支适应工作要求的政府信息公开工作干部队伍，以及广大行政公务人员尚未普遍树立起依法公开政府信息的法治意识。如果一个行政机关还处于这样的状态，其为回应申请而疲于奔命的被动局面不难想见。

　　要通过完善与政府信息公开和个人信息保护有关的举报申诉、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等监督救济法律规范和相关制度，有效保护公民行使知情权的积极性，善待他们申请政府信息的行为(难免有瑕疵、不尽理性或有赌气成分)，须知他们申请公开和建议公开政府信息的行为能够起到促进依法行政的作用，是推动阳光政府建设的积极因素。

　　《经济参考报》记者：《政府信息公开条例》出台后，各地出现了很多政府信息公开的行政诉讼案件，此类案件普遍存在诉讼渠道不够畅通、原告胜诉率低的现象，这是由什么原因造成的？

　　莫于川：政府信息公开诉讼是新类型的行政诉讼案件，它通过司法审查机制来保护公民的知情权和监督权，人们对其深刻的法治发展意义还须要逐渐深化认识。农民诉苏州市环保局案件以撤诉结案，其结果不是最好，但可接受。行政诉讼案件，原告胜诉率不高，这本身是一种正常现象，因为提起行政案件的法定门槛不高，原告认为被告违法侵权致使他利益受损即可起诉，这只是他的单方判断。走完所有的行政诉讼程序后，许多原告诉求未能获得法院支持，也是常见的、正常的。还有一种常见情形，就是在行政案件审理过程中，行政被告先是顶着，后来看看情形不妙，就改变被诉行政行为，或通过其他渠道，使得原告实现了诉求而撤诉结案，最后不形成被告败诉的生效判决，这也是行政被告的常见做法和诉讼策略。这种做法虽然不好，但也可接受，毕竟行政争议最后得到解决了。

　　政府信息公开不可能是速决战

　　《经济参考报》记者：对现阶段进一步完善《政府信息公开条例》，增强《政府信息公开条例》实施力度和效果，有什么建设性意见和建议？

　　莫于川：我的意见和建议是：推进政府信息公开法制是一项难度极大的政府管理革新工程，不可能是速决战，只能是一场持久战。这一点必须明确。政府信息公开法制的建立和完善，事关整个政府运作模式的根本转变，牵一发而动全身，特别是在区域发展极不均衡、政府层级繁琐复杂的我国，实现这一进程殊为不易，一年的实施准备期的实施准备和一年多的法规实施期间，显然还是不够充裕、不够成熟的，需要不断努力推进。因此，要克服阳光政府建设上的急躁幼稚病。

　　从方法的角度来说，《政府信息公开条例》的施行，应当追求有限目标，选择较少争议、更多共识的部分加以稳步规范运行，积累经验后再推展至更多领域和事项。“三安全一稳定”是弹性极大的表述，也是一块沼泽地，进入之际要特别小心。《政府信息公开条例》施行初期不宜把主要精力放到模糊争议地带去进行无效果的纠缠消耗(如追求更大的公开范围、受案范围)，以便由易到难地推进政府信息公开。

　　要完善和实施好与政府信息公开和个人信息保护有关的监督救济法律规范和相关制度。这包括举报申诉、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等等，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，权力受监督、权利受保护，通过强有力的外部监督来推动政府信息公开工作的健康发展。而重点是推动《政府信息公开条例》第四章确立的11项监督保障制度的实施到位，特别是优先推动考核、举报、评议、报告、复议、诉讼等监督保障制度。

　　要抓住典型案例和事例进行剖析、总结经验，加大宣传力度，加强工作基础建设。为此，要求各级政府机关和行政公务人员给予足够重视、作出积极努力，争取广大民众和全社会对政府信息公开工作的理解、支持和参与，以形成良好的制度运行外部环境。

　　从长远看，还是需要在完善执法和司法的前提下提升立法水平。若能实现上述目标，不但《政府信息公开条例》的顺利施行有了必要的工作基础和更好的社会条件，也就为《政府信息公开条例 》 进 一 步 上 升 为 法 律(《 政 务 公 开法》)创造了条件。

　　简言之，加强政府信息公开法制是建设法治政府和服务型政府的一场根本性、革命性举措，其重大而深远的意义将会日益显现出来，逐渐被人们真切和深刻地感受到，它不以个别人的意志为转移，势必向着行政民主化、科学化、法治化的道路前行，人们应当顺应这个历史潮流，积极推进这项改革创新举措。