人民论坛杂志：提升预算透明度的挑战与出路

　　【摘要】提高预算透明度、保障公众的知情权，是建立透明、廉洁、高效的政府的内在要求。要提高预算公开的供给意愿，明确规定预算公开的方式，并且使广大人民群众不仅充分享有预算的知情权，也能够享有预算的表达权和监督权，逐步推进预算的透明化。

　　【关键词】公共财政　预算透明　财政民主

　　回顾我国改革开放30多年来的财政体制改革，可以从两个视角来看，一个是财政实体视角，另一个是公共管理或治理视角。客观地看，前一个方面的改革成就巨大，初步建立了符合社会主义市场经济体制要求的公共财政体系，财政税收政策对于经济和社会发展发挥了重要的作用。但是后一个方面的改革，进展相当缓慢，尽管扩大了预算的范围，减少了预算外收支的规模，但依然有相当规模的公共资金游离于预算之外，特别是，尽管个别城市的相关政府部门公开了预算的具体内容，国家预算公布的内容也比过去有了进步，但是预算和财政的信息公开还是太少了，许多应当为广大人民群众所了解和掌握的重要信息还无从获得，这种状况，与建设社会主义民主政治、构建和谐社会的要求相比，同发达国家或地区的成熟实践相比，我国的财政和预算透明度还存在很多问题和不足。

　　制约预算透明的主要因素

　　首先是思想观念转变不到位，没有充分认识到预算透明的重要政治意义。党的“十七大”报告明确指出，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”，要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。因此，推进财政公开、预算透明是建设社会主义民主政治的题中应有之义，不应当有什么限制因素。但是，我们也要清醒地认识到，改革开放之前的一个相当长的时期里，由于实行“以阶级斗争为纲”的错误理论和实践，实行高度集中的计划经济，再加上恶劣的国际政治军事环境，我国的绝大部分政府部门都形成了重视保密而忽视透明的习惯做法。实行改革开放以来，市场已经逐步成为资源配置的主要机制，我国经济融入全球经济的程度越来越深，可以说，制约财政预算公开透明的基本土壤已经不复存在。但是，在改革开放之前形成的一些习惯做法并没有完全消失。在一些政府部门及其领导看来，只要自己能够按照党和国家的路线、方针、政策，正确判断国际和国内、全国和本地的社会经济形势，处理财政预算事务，没有为个人或本部门谋取不符合法律法规政策和上级指示的特殊利益，信息公开不公开似乎就是无所谓的事情。在这种认识的指导下，预算就成为只需要少数人了解和知道的事情了，“公共财政”就变成了“政府财政”或“精英财政”，广大群众被边缘化了。

　　其次，部门利益、地方利益和既得利益群体的影响。按照现行的《预算法》的规定，我国目前各级政府的财政预算，是由同级的人民代表大会审查和批准的，由人民代表大会常委会监督预算执行、审查和批准预算的调整。人民代表大会作为国家的立法机构和权力机构对于预算发挥着十分重要的不可替代的作用。但是，我们也应当看到，由于长期以来人民代表大会及其常委会的主要工作人员大都是从政府行政部门退下来或转过来的领导干部，缺乏专职的工作人员，尤其缺乏足够的能够对预算进行实质性审查的专业人士，因此，预算的审查水平和质量就难以得到保证。这样，在人大及其常委会对预算的审查、监督作用不能充分发挥的现实情况下，负责预算编制的政府行政部门，尤其是财政部门，实际上就在很大程度上决定了预算规模和结构。在这种情况下，某些政府部门为了实现本部门的利益，就容易通过各种“合情合理”的公共关系活动，来影响政府的财政部门甚至政府的主要领导，从而在预算蛋糕中获得更大的一块。在目前转移支付规模不断增长的情况下，地方政府，特别是那些接受转移支付较多的地方政府，为了获得更多关照和支持，也耗费大量资源进行预算公关，那么多的“驻京办”“驻省会办”的长期存在就足以说明地方利益对预算的影响不可忽视。至于国有的垄断性行业对于预算的影响作用则更为明显。多年来，某些垄断行业的工资福利普遍过高，而长期不向国家上缴红利，即使已经开始上缴，但是相关信息公开披露的非常少。由于预算中带有一定的部门利益、地方利益和既得利益集团的痕迹，因此，担心公开预算会带来攀比和矛盾，并进而影响政府的公信力。反过来说，如果各级政府的预算都是很公平的话，公开预算的难度就会很小。

　　再次，预算缺乏足够的精细性和可靠性。在有些地方，人大或政府可能也想推进预算公开和透明，但是往往是“力不从心”，对本地区编制的预算缺乏自信心，是因为预算编制得过于简单，过于粗放，不够精细，不够可靠，担心向社会公众后影响政府的形象，不好向群众交代。其实，这种情况很好理解，我国的预算不够精细，不够可靠可能已经是一个老问题了。尽管近年来我国在加强国家审计方面采取了许多措施，尤其是连续的“审计风暴”使得许多违规行为得以曝光，但一些地方、部门仍然存在较为严重的捏造、夸大数字或隐瞒不报的情况，这极大地降低了我国预算信息的可靠度。当然，还有两个重要原因导致预算的质量难以令人满意。一是，由于一直强调预算会计为预算管理服务，使得一些与预算收支没有直接关系的重要会计信息被忽视和遗漏，导致预算会计报表不能全面反映政府的资产和债务信息。从资产的核算和报告方面来看，目前对部分国有资产的核算和反映不充分，尤其是对政府固定资产和国有股的核算和反映不充分。从负债的核算和报告来看，由于预算会计制度以现金制为基础，这就使那些当期虽已发生，但尚未用现金支付的政府债务，即政府的“隐性债务”，并不能反映在总预算会计报表中。二是，现行预算会计系统所提供的关于政府整体的预算会计报告并不是完整意义上的政府整体预算报告。预算外支出以及制度外支出的数目相当巨大，过度依赖于预算外支出使得公共支出严重缺乏透明度。

　　除了以上所论及的三个方面的原因外，实现预算透明还需要一定的资源投入，比如要成立专门的专司预算公开的办事机构，需要增加一定的人员编制和行政费用，需要继续投入完善信息网络，等等，对成本的担心可能也是许多地方政府不积极推进预算透明的重要原因。

　　如何推进预算的透明化

　　提高预算透明度、保障公众的知情权，是建立透明、廉洁、高效政府的内在要求。提高预算透明度已经成为我国政府目前的一项重要任务。根据前面的分析，对症下药，可从以下几方面提高预算透明度：

　　首先，要充分认识预算透明的重要意义，提高预算公开的供给意愿。人们经常说，公共财政是“集众人之财，办众人之事”，其实这是不全面的，还应加上，“受众人之托，公开理财”。对于公共财政的理解，不仅仅要强调提供公共物品、满足公共需要，还要强调满足公众参与和信息充分公开。否则，何以体现人民当家作主的社会主义民主政治的核心？作为一个社会主义大国，在预算透明方面，没有理由长期落后于西方国家，我国应当具有和自己的政治制度和综合国力相适应的较高的预算透明度。还应当使有关立法和行政部门认识到，在没有预算透明的条件下，是无法了解和掌握广大人民群众的公共需要的信息的，也不可能正确判断国际国内、全国各地的经济社会情况的，所以不可能形成具有较高准确性、精细化的预算。就是说，没有预算的公开透明，预算的科学性和合理性就无从谈起。

　　其次，要通过立法来明确规定预算公开的方式。首先是要加快修订《预算法》和《保密法》。目前，推动预算透明的法律依据主要是《中华人民共和国政府信息公开条例》。尽管这个《条例》对于推进包括预算信息在内的政府信息的公开，建设服务性政府是具有十分重要作用的。但是，要看到，仅靠这个《条例》是很不够的，必须抓紧修订《预算法》和《保密法》。从1994年开始实施起到现在，经济体制和社会环境已经发生了很多深层次的变化，《预算法》的很多内容已经明显不适应社会进步和经济发展的客观要求了，迫切需要进行大的修订。在修订中，应当增加有关预算信息提供和披露的具体规定。在《保密法》的修改中，关于国家秘密的事项应当做出明确规定，预算信息，只要不涉及国家安全的，不应当再列为国家秘密。如果这两部重要法律不能得到及时的科学的修订，预算透明就缺乏足够的法律保障。应逐步实现预算信息公开法定化，改变目前预算信息公开由政府甚至是财政部（厅、局）说了算的不正常状况，由预算的审查和批准机关来决定预算公开的内容、形式和频率。

　　再次，积极扩大公众的参与。使预算成为更加“公共”的预算，使广大人民群众不仅充分享有预算的知情权，也能够享有预算的表达权和监督权。这是建设财政民主的重要内容。公众参与预算可以从基层政府开始，逐步过渡到中央政府预算。不仅在预算审查阶段，而且在预算编制阶段都应引入和扩大公众参与。只有使广大人民群众积极参与预算过程，才会更加重视预算的公开透明。（作者许光建　为中国人民大学公共管理学院副院长、教授、博导）

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