反虐待动物立法绝不是崇洋

　　最近，媒体透露了《反虐待动物法》专家建议稿的起草消息。一些人对起草小组加以指责，轻者说是挟洋人以自重，重者骂我们为洋人的走狗，甚至是洋奴、卖国贼。这种指责，无论在事实根据上、思维方式上都是站不住的。

　　在现代文明社会里，适当借鉴域外合理、人性的立法规定，是世界文明国家的共同经验。结合我国本土的伦理、道德和风俗习惯，借鉴域外的人道立法，对于促进中华民族的和谐、稳定，促进中国的动物产品出口，促进中国农民的就业，是非常有好处的。

　　我们借鉴域外的动物反虐待经验，是否意味着我们丢掉了中国本土的法律传统和5000年的文明史呢？答案是否定的！我们在国家和民族伟大复兴的时代起草《反虐待动物法》专家建议稿，并没有只是照搬外国的东西，事实上，很大程度上是立足于中国反虐待动物立法的历史传统。

　　1908年京师外城巡警总厅制定《管理大车规则》，把“虐待”的对象由人扩展至动物，是立法的一大贡献。

　　中国清朝的晚期就有反虐待动物的法律条文。

　　如清光绪三十二年(公元1906年)，《京师内外城巡警总厅办事规则》规定，内外城巡警总厅行使京城警事、治安、正俗、交通、防疫等方面的管理和立法职责。内外城巡警总厅制定的市政管理法规，由其上级部门核定颁布，具有法律效力。按照规则之规定，动物的善待管理及其立法属于内外城巡警总厅的“正俗”职责范围。

　　如光绪三十四年(公元1908年)9月15日，京师外城巡警总厅制定《管理大车规则》。该规则第五条就规定：“不准虐待牲口”。值得指出的是，此前，中国早已有“虐待”一词，其适用的对象为人，而《管理大车规则》把虐待的对象由人扩展至动物，是立法的一大贡献。

　　根据文献分析，在此时期，西方国家的反虐待动物立法都很落后，因此，排除“虐待牲口”为外来语的可能。也就是说，虐待动物是中国本土化的法律和社会用语。在贫穷落后的封建社会，中国政府尚且能够以正俗的名义规定“不准虐待牲口”，说明封建统治阶级对保持良好社会风尚的重视。

　　1934年的《南京市禁止虐待动物施行细则》，适用对象包括马、牛、羊、狗、鸡、鸭及其他禽兽。

　　中华民国时期，在反虐待动物立法及其实践方面，国民党政府以前朝的立法为基础，做出了一些尝试，主要表现在以下三个方面：

　　一是制定了与动物反虐待有关的保证食品卫生和保障粮食安全的动物管理立法。

　　以江苏省为例，该省于20世纪30年代制定了《江苏省禁止贩运宰杀耕牛暂行通则》、《江苏省禁止贩运宰杀耕牛暂行通则施行细则》等地方立法。如《江苏省禁止贩运宰杀耕牛暂行通则》第2条规定：“在民国二十二年十一月十五日起至民国二十三年六月底之期限中，依下列办法处理之：……(二)凡耕牛，除下列三项外，绝对不准宰杀：(1)凡牛龄起八珠以后，老弱力衰，确实不能助耕者。(2)因眼盲脚跛不能助耕者。(3)因重伤确实难医治者。”可以看出，对于健康的耕牛，立法还是予以最大限度的保护的。为了最大限度地防止私自贩运宰杀牛只《江苏省私自贩运宰杀牛只执行处罚办法》第7条规定了有奖举报制度，即“暂不设立检验所之县分所提五成奖金，仍按十分支配。以十分之四给举发人，十分之二归县政府，十分之二归营业税局，十分之二归农业推广所。如未设立农业推广所者，则以十分之三归营业税局。如系由县政府或检验及征收机关查获者，亦得按举发人提奖。”奖励的资金来源于对违法者的罚款。

　　二是制定了专门的反虐待动物立法。

　　南京国民政府所在地——南京市作出了地方立法尝试。如《南京市禁止虐待动物施行细则》于1934年7月23日分别报请南京市政府、宪兵司令部、首都警察厅备案后公布，具有法律效力。该细则具有如下特点：在法律适用对象方面，该细则第2条规定，适用于马、牛、羊、狗、鸡、鸭及其他禽兽。可见，除鱼外，该细则还是涵盖了国民生产和生活所接触的大部分动物，还是比较广泛的。

　　在基本定义方面，该细则虽然没有给虐待下一个定义，但是该法第6条至第10条以列举的方式界定了马、骡、牛、猫、狗、其他供食用之禽兽的虐待认定标准。

　　如对于马，细则第6条规定：“有下列情形之一者，认为虐待：一、冬季继续工作超过八小时以上，夏季继续工作超过六小时以上者。二、食料不足，瘦弱不堪者。三、任意鞭打者。四、病或受伤，不加医治，或仍令工作者。五、设备不全，仍令工作者。六、肌肤遭木质、革质、金质物擦伤者。七、马车连车夫在内载客至六人以上者。八、空马驮载金属重物，或驮载其他重物，重量在一百五十公斤以上者。九、其他装载货物之马车载重在二百公斤以上者。”

　　对于猫、狗，细则第9条规定：“有下列情形之一者，认为虐待：一、食料不足者。二、任意鞭打或投以砖石重物者。三、伤残其肢体者。四、病或受伤，不加医治者。”

　　对于食用之禽兽，细则第10条规定，不得有下列情形：“一、鸡、鸭、鹅等类，于宰杀前，不得倒提行于路上，并不得生去其羽毛。二、山鸡，于未经宰杀前，不得脔割充食。三、猪、羊之宰杀方法，不得使过受痛苦，或先伤残其肢体。四、猪、羊于运输时，不得加以鞭打，或以金属物钩掷、戳刺，并不得缚其四足，倒抬而行。五、其他动物之宰杀或食用，一律不得有残忍行为。”

　　这些列举性的立法界定模式，具有可操作性，不比概括定义式的立法界定模式效果差。

　　在执法体制方面，细则明确了警察和军队的专属执法职权。警察的执法职权包括两个方面：一是依细则之规定主动执法，即“警察未接受……之报告，而直接眼见有虐待动物之情事者，得依本细则各条之规定，自动取缔之”。二是依举报的线索执法，即“见有虐待马、牛、羊、狗、鸡、鸭及其他禽兽者，均应就近以口头报告警察，予以取缔，不得径自执行”，“警察于接得报告后，应实地履勘，视其轻重，分别予以本细则第十一条及第十七条所规定之处分”。

　　在公众参与方面，细则授予“南京市禁止虐待动物协会”会员或者职员一定的专属参与权和监督权，如第2条规定：“凡本会会员或职员，于本区内任何地点，见有虐待马、牛、羊、狗、鸡、鸭及其他禽兽者，均应就近以口头报告警察，予以取缔，不得径自执行。”

　　在行政责任方面，细则第11条规定：“违反本细则第六、七、八、九各条之规定者，得视其情节，为左列各款之处分：(一)立时制止其虐待行为。(二)严重警告。(三)扣留其所虐待之动物，送交本会动物保健场留养，俟其健康回复时发还之。”第17条规定：“违反本细则第十条之规定者，予下列各项之处分：(一)立时制止其食用。(二)警告。(三)报告警局，依职权予以严重之处分。”对于屡犯者，细则还规定，执法机关把违法行为函请主管机关，依据有关禁止虐待动物诸法令，从重处分。

　　在民事责任方面，细则第15条规定：“留养动物，如已回复健康，由本会通知物主领回。物主于接得本会通知之三日内，应即持证向会领取，逾期应按日计算饲料费，由物主照数缴付。”可见，虐待者要承担救助的相关费用。这项措施，目前已经为有反虐待动物立法的国家所普遍采纳。

　　从历史的角度看，该细则的很多内容，在当时处于世界前列。一些内容，如虐待行为的界定、举报制度、行政与民事责任制度等，在现在看来，仍然没有过时，仍然为一些发达国家的立法所用。从比较法的角度看，细则的大部分内容，如虐待的界定方式、执法体制、法律责任等，主要还是基于中国的动物虐待问题，结合中国的管理与参与实践，采用中国的法言法语来阐述的。

　　三是成立了专门的禁止虐待动物的组织。

　　《南京市禁止虐待动物协会简章》第15条规定：简章“由会员大会通过，呈准党政机关备案施行”。1934年7月18日，简章报请首都警察厅备案。备案后，简章施行，“南京市禁止虐待动物协会”享有合法的地位。该协会的宗旨，按照简章第2条的规定，包括“禁止虐待家禽牲畜，无论其供役用或食用者”、“促进各种动物健康”、“灌输一般人之动物保健知识，及爱护动物观念。”协会有一定的官方背景和一定的立法影响力，主要表现在：一是依法报备成立；二是有一定的执法参与权和监督权；三是可以起草法律草案，报备后生效。

　　从历史的角度看，“南京市禁止虐待动物协会”的成立，在世界上还是比较早的，不排除该组织为完全本土化产生的可能。从比较法的角度看，虽然“虐待动物”的词语清朝已有，但“禁止虐待动物协会”的措辞，与西方大多数国家的动物保护组织的名称，还是类同的，不排除有域外借鉴的可能。但是，其基本的东西还是本土化的东西。

　　虐待动物的事件一而再、再而三地发生，这说明，仅凭道德说教的力量，难以发挥有效的阻却作用。

　　民国政府迁至台湾后，台湾地区以积累的动物保护法制为基础，于1998年通过了既符合区情，又考虑国际发展趋势的《动物保护法》，并于2000年颁布了《动物保护法施行细则》、《宠物业管理办法》等。对于历史上出现的法制亮点，大陆地区不能妄自菲薄，在经济和社会发展需要时，予以丰富和发展是必要的。

　　最近10来年，中国经常发生虐待动物的事件，既影响了国际形象，也影响了动物产品的出口，更伤害了公众的情感。

　　一个虐待动物的道德沦丧事件发生后，道德也谴责了，但是类似的事件为什么一而再、再而三地发生。这说明，仅凭道德说教的力量，难以发挥有效的阻却作用。在法治的年代，对于一些虐待动物、伤害社会风化的现象，还应当采取法律制裁的手段。现在，中国的专家借鉴前朝的立法，立足于现实需要，起草《反虐待动物法》专家建议稿，体现了中国反虐待动物法制建设的继承性和发展性。那些指责《反虐待动物法》专家建议稿为纯粹的舶来品、起草专家为洋奴甚至卖国贼的观点，其实是对中国的法制史和文明史缺乏了解。

　　目前，中国大陆地区的综合国力达到全球前列，一些人以“保护人权”为由阻止反对虐待动物入法，实是社会风化的倒退。物质文明的建设的确非常重要，但是精神文明的建设也同样重要。用物质文明建设存在的不足来否定精神文明建设的进程，是不符合“两手抓、两手都要硬”的要求的。

　　从法治的趋势来看，现代社会不仅是一个崇尚权利的社会，更是一个保护社会利益和社会风尚的社会。通过对私权施加公法和社会法的要求以保护社会利益和公序良俗，使私权非绝对化，也是各国立法通例。无论从世界文明的发展趋势、中国文明发展的历史，还是现实的经济和社会发展需要，制定《反虐待动物法》都是非常必要的。

　　[作者简介]常纪文，中国首位环境资源法学博士后，现任中国社科院法学所社会法室主任、研究员，《中国环境法治》主编，中国环境科学学会环境法分会副会长，中国环境资源法研究会学术委员会副主任。参与《物权法》、《水污染防治法》等立法工作；参与《中国的法治建设》白皮书等国家文件的起草；出版《环境法律责任原理研究》、《环境法原论》、《市场经济与中国环境法律制度的创新和完善》、《动物福利法》、《环境法的新发展》等专著；主编《国际环境法学》(全国统编教材)、《环境法学》、《环境法案例教程》、《动物福利法治：焦点与难点》等著作。