武汉制定条例保护湿地 核心区居民将逐步外迁

武汉东湖湿地公园景观。（资料图片）

　　继湖泊保护条例之后，有“百湖之市”之称的湖北省武汉市，又推出一部旨在保护“城市之肾”的地方法规———《武汉市湿地自然保护区条例》，已于3月1日起开始施行。这部法规的出台，反映出老百姓对生态环境的新要求，也对促进武汉“两型社会”建设和实现经济社会可持续发展有着重要意义。

　　一字之差凸显立法理念

　　武汉市天然湿地面积占全市总面积的18.36%，是南来北往候鸟的重要栖息地。每年有近8万只水鸟在这里越冬，形成“秋赏芦花黄，冬观万鸟飞”的自然景观。

　　然而近年来，过度围垦使湿地面积不断缩小，调蓄功能下降，生物多样性受损，水体污染日趋严重，湿地资源面临巨大威胁。为此，何国桥、朱建村等武汉市人大代表多次在市人大会议上提出加快湿地立法，保护、恢复、合理利用现有湿地资源的建议。

　　那么，为什么条例名称是“保护区条例”，而不是针对全部湿地的“保护条例”？这一字之差正是该条例的特色所在。

　　针对武汉市湿地资源现状和保护实际，考虑到湿地系统的构成要素众多，湿地的权属和管理涉及多个部门，对武汉湿地保护进行全面立法的时机还不成熟，而专门就湿地自然保护区进行立法既必要也可行，因此，条例将现有的沉湖、涨渡湖、草湖等5个湿地自然保护区以及以后依法成立的湿地自然保护区作为调整对象，以区别于就某一个湿地自然保护区进行专门立法或者对湿地保护进行全面立法。这种创造性的做法，既妥善解决了有关管理部门职责交叉的问题，又增强了执法的可操作性；既突出了法规的针对性，又体现了立法的前瞻性。

　　武汉市林业局局长陈伟表示，目前我国还没有专门的湿地管理法律或法规，建立和优先保护本市行政区域内各湿地自然保护区，应当是该市现阶段湿地保护工作的重心。

　　建立生态效益补偿机制

　　条例按生态功能分区保护湿地的原则———“保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动物集中分布的区域”将成为“核心区”，其外围是一定面积的“缓冲区”，最外一层是“实验区”———实行分圈层保护，对前两个圈层将从严控制，全面保护，即使是进行科学研究观测、调查等活动，也必须按照相应规定程序报批；对实验区内则采取控制与利用相结合的办法，但是，在这个范围内也将绝对禁止严重影响水环境和破坏生态资源的开发利用活动。生活在保护区缓冲区和实验区的居民，在不破坏湿地资源的前提下，可以从事种植、养殖等生产活动。

　　这意味着，居住在核心区的居民可能会搬离他们现在的家园，定居生活在核心区和缓冲区内的居民将逐步减少直至全部搬离。这对湿地资源的保护无疑是件好事，武汉市人大农村委员会建议，政府及其部门应当有计划地将保护区中心区域内的人员逐步外迁，并禁止违反规定进入。同时应积极建立生态效益补偿机制，保护区内居民的切实利益。

　　因此，条例最后明确规定，“市、区人民政府应当建立保护区生态效益补偿机制。对因保护湿地资源需要而受到经济损失的原有居民和单位，依法给予补偿”。字里行间透露出立法中的人本关怀。

　　捡鸟蛋条款经多次修改

　　据了解，早在2009年6月，条例起草过程中，法律责任的设定问题就得到广泛讨论。该条例对现实中一些可能造成湿地功能退化和扰乱保护区管理秩序的行为作出了禁止性规定。如禁止破坏鱼类等水生生物洄游通道和野生动物的重要繁殖区及栖息地；禁止猎捕、采集受保护的野生动植物或者捡拾鸟蛋；禁止引入外来物种等。对违反这些规定的行为，设置了相应处罚条款。

　　有意思的是，对捡拾鸟蛋这样一个“小细节”，相关条款经过了几审几改。从笼统的罚款规定，到制定细化标准处以罚款，再到最终根据违法情形的不同设定了两个不同的处罚幅度，视捡拾鸟蛋的数量、种类及违法者主观意图不同来区别处罚。

　　小小“鸟蛋”的博弈背后，是武汉市人大常委会严谨的立法态度。在法律责任的设定上，既充分考虑到湿地保护的实际需要，又坚持严宽结合、过罚相当的原则；既严格按照法律、行政法规的有关规定设定行政处罚的行为、种类和幅度，又坚持从本地区实际出发，创制性地设置一些处罚条款。