来源：东方早报
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聚焦·农村土地改革
王志浩
将土地属性由农业用地转为城市用地，引进银行贷款，由一家城市投资公司兴建基础设施，再来一家开发商盖些商品房——瞧好了！——这就让你看到城市化。随之而来的是劳动力生产效率的提高，生活水平改善，消费水平提高，税收滚滚而来。如果中国能将城市化永远进行下去，整体经济增长一定灿若恒星。但是在真实的世界里，资源（至少不可复制的资源）是稀缺的，而且，没有什么比今天中国的土地更稀缺的了。
今天，欢迎你随我们一起来到西南重镇重庆，看一看那里的农村土地流转创新：将农村地区的非耕地转变为耕地，随即将城市近郊的农地纳入城镇土地开发版图。这一试验仿佛一扇窗户，从中可以窥见中国在城市发展的过程中如何在土地的大量需求与国家保护耕地规模之间寻求“动态平衡”。
当前，全球经济危机已经过去，北京可以将更多精力放在筹划中国经济长远发展上面。中央政府支持地方开展农地流转试验，等待适当的时机向全国推广，即为其中的重要一环。这对于未来数十年中国小城镇和农村的发展具有深远的意义。
重庆农村土地交易所
2009年重庆地区地票交易筹集资金13亿元，涉及土地面积达13000亩。
重庆试验最高明之处在于通过“地票”将农村土地和城镇土地联系在一起。位于重庆市中心的重庆土地交易所于2008年挂牌成立，与国内很多地方近一两年冒出来的土地交易中心不同，重庆农村土地交易所是由国务院批准设立的中国第一个农村土地交易所。重庆市委书记薄熙来在交易所成立之初表达了希望借此推动建立城乡统一的土地市场的宏愿。
自成立以来，重庆土地交易所举办了8场地票交易，买家通过竞拍地票，获得申请对城市近郊的土地进行商业开发的权利。企业买入地票后，就拥有了在符合城市规划和土地利用规划的地块范围内，就其有兴趣进行开发的地块，向政府提出征地建议的权利。
据重庆相关政府部门的数据，2009年重庆地区地票交易筹集资金13亿元，涉及土地面积达13000亩。大部分地票的地块面积在100亩到300亩之间（一般是将数块农地捆绑流转），折算每亩10万元。
谁受益地票交易？
据称，如果没有金钱动机，区县政府很难有兴趣积极参与。
地票交易最主要的受益者似乎是竞得地票的企业（以及城市化产生的税收受益者等）。地票相当于“土地开发的权利”，买家主要是城投公司以及商业房地产开发商，还有一些制造类企业。这些企业通常已有相当的土地储备在手，但由于地块不在住房建设规划年度实施计划范围之列，不能随意进行开发。
但是地票可以解决这一问题，因为地票是在土地规划之外获得土地使用权的一种凭证。举个例子，开发商相中了某一块农地，假定该地块已被列入地方住房建设规划，开发商竞得地票后，可以（连同地方政府）申请将该地块的性质由农村建设用地改为城市建设用地。在与农民达成拆迁协议后，就可以盖房子了。
据称，地票交易收入将全部投入农业农村建设，用于原住房拆迁和新住房建设，还有一部分进入农村地区的农地流转补贴专项基金。这也是区政府热衷于推动地票交易的原因之一。一位参与设计地票机制的市级官员称，如果没有金钱动机，区县政府很难有兴趣积极参与。各方仍然在积极探索如何分配农地流转收益。
西南大学邱道持教授认为，农民也是地票交易机制的受益者。离开土地搬进城镇居住的农民获得了现金补偿（补偿金额根据土地面积大小，在5万到10万元之间），他们的宅基地被复垦为耕地。农民不但住宿条件得到改善，而且，如果他们想继续种地的话，也有权利耕种复垦耕地。
推广试验的挑战
怎样确保不演变成强制拆迁？怎样避免地方政府开发冲动的诱惑？
重庆相关政府部门的官员介绍，2009年约4000户移民搬入江津区。农地流转试验为大重庆地区提供的可用建设用地面积相当于上年度城市建设土地指标的10%。那么理论上说，显而易见每一方都能够从中受益。农地流转试验也应该能够在今天规模的基础上逐步推广扩大。无疑这也是政策制定者的愿望。推广农地流转试验所面临的挑战可能包括：
·此次调研中我们多次听到，农民是否参与农地流转完全依据自愿原则。但是怎样确保今后不会演变成带有强制色彩的拆迁？怎样避免下指标的管理方式对地方政府开发冲动的诱惑？再者，在可观的地票收入刺激下，如何避免地方政府强迫农民搬迁的情况发生？如果发生地方土地管理部门任意处置农民土地的事情，农民可以向谁申诉？谁来监督农民住房的建筑质量？所有这些问题都尚未提出妥善的解决机制。
·很多人担心复垦土地的质量不及城郊被置换的土地。换句话说，“补一块地，占一块地”操作起来可能不像设想中那么严丝合缝。令人忧虑的不仅是全国“占补平衡”政策新增耕地的质量，还有重庆试验宅基地复垦的耕地质量。近期国土资源部拟新推出一套土地质量评估体系，用于评估占补新增耕地的质量，以及确保质量的保持。在“占补平衡”管理方面，国土资源部要求各省做到“先补后占”（即补充耕地在先，占用建设用地在后）。重庆农地交易所正在考虑对地票价格适用一定的贴现率，以考虑耕地土地质量欠佳的情况。
·在重庆主城区，用地需求可通过两种方式满足：（1）买入建设用地年度指标内的地块。主要通过招标拍卖挂牌（俗称土地招拍挂）方式进行土地出让，理论上出价最高者获得土地使用权；（2）在农地交易所买入地票，即可以提出指标外用地申请。第二种选择成本更高，实行起来难度更大（先买土地实物，还是先买地票指标？）。而且新增的城市建设用地该怎样分配还有一些疑问。一个建议是，工业、公共设施等用地仍然沿用第一种方式，由国家下达指标。包括房地产在内的经营性用地采用地票方式。显然，用地的双轨制可能增加腐败发生的可能性。而且，国企借助用地指标获得较为廉价的土地相当于间接获得补贴。
如能克服以上难题，那么在不久的将来，重庆试验有望在全国推广。重庆尤其踌躇满志——与我们交流的很多人士期盼着有一天重庆农地流转试验“走向全国”。也就是说，上海的开发商为什么不能买入重庆的地票，将其用于富庶的上海郊区的土地开发呢？而且，国家整体“占补平衡”仍然能够得以保持。从操作实践来说，如果某一时点，北京决定将重庆试验向全国推广，我们希望它是一个逐步的过程，其中，各省份要建立起省内农村土地交易所（或对既有交易所进行改制），并首先在省内开展地票交易。目前一些地方已经获准在省内局部区域成立小规模农村土地交易中心，但主要限于当地农民小块耕地（打包）出租流转，而且土地仍用于农业耕种。
不过，相较重庆市委书记薄熙来发出的“建立城乡统一的土地市场”的宏愿，以及中央政府统筹城乡发展的长远目标而言，地票试验刚刚迈出了一小步。并且，即便在地票制度下，城镇边缘居住的农民的土地仍然面临着以很少的补偿被征用的威胁。地票制度也不能解决土地资源过分分割、农业投入低效、资本匮乏等农村土地集体所有制存在的问题。因此，接下来我们将谈到土地制度改革的必要性，以及对改革方向的根本性分歧。
农村需要真正的制度改革
改革源自三对矛盾：国家粮食供应和农民种植意愿的矛盾；粮食供应与农民收入、产权保护和吸引资本之间的矛盾；农地集中流转和农地的社会保障功能的矛盾。
近几年土地改革争论十分激烈。仅仅贯彻最低耕地保护（如“占补平衡”政策要求）已经不足以支撑日渐庞大的城市人口——尤其是人们的饮食更加偏向多蔬菜、水果、肉类、奶制品、油脂等。满足这些需求，需要资金、农业规模化和现代化。
关于下一步动作的争论主要围绕这三对核心矛盾：
1.国家粮食供应和农民种植意愿的矛盾。中央政府要确保粮食供应保障无虞，城市近郊农民愿意种植经济作物。2007年西南大学邱道持教授在重庆周边农村地区农户做了一项调查，他发现一户农民家庭种植两种粮食作物可获得的年平均收入大约为1000到1500元，扣除成本（购买种子、化肥以及隐含的劳动力成本）后，大多数农民种粮食基本上是赔钱的。调查结果显示，显然，农民种植蔬菜和水果的动机要强烈得多。
2.粮食供应与农民收入、产权保护和吸引资本之间的矛盾。多年以来中央和地方政府积极鼓励农民进城务工——事实也证明打工收入是农民家庭收入的最主要来源。因此，将近半数农民家庭的总收入中，只有不到20％来自农业生产。这就给粮食供应带来了问题。即便中央政府能够确保18亿亩耕地红线不会突破，又如何来保证农村仍有足够的劳动力来耕种这些土地呢？农业耕种需要表现出更强的资本密集性。但如果农村土地“集体”所有制度不提供适当的产权保护，又如何吸引资金呢？
3.农地集中流转和农地的社会保障功能的矛盾。根据美国一家研究机构农村发展研究所（RuralDevelopmentInstitute，简称RDI）的研究，2008年中国农民家庭平均每户拥有土地1.2亩，一般没有连在一起，平均是单独的4.2块。土地过分分割造成农业生产效率低下。最简便的解决办法是允许农民出让土地，将土地打包整合，吸引资金。但很多农民认为，土地有社会保障功能，放弃土地不划算。不久前，中国出口遭受全球经济危机侵袭，造成2000万农民工失业（准官方估计数据）。在城市里衣食无着的农民工大都选择返乡，没有留在城市里制造麻烦，从另一个角度说，这让上下各级政府松了一口气。农民工年老返乡后，土地可以提供一定的生存保障。新左派经济学家和社会批评家呼吁人们关注农业产业化对农民和农业的威胁。
这些矛盾促使北京走向一条模糊而且不平坦的中间道路——但也尚未完全明确。官方政策明确指出，宪法确定的农村土地集体所有地位在相当一段时间内不会动摇。在这一所有制度下，农民拥有土地长期承包经营权。国土资源部关于全国农地使用权登记发证工作已在全国展开，从国土部得到的消息称，90%的农地获登记，已发放农地使用权证140万份。在这一框架下，土地承包经营权的自愿转让将受到鼓励。从理论上说，这样能够保证种地农户“收回土地的权利”（即使农地以出租方式流转，农民仍对其拥有权利）。同时，在理论上，也允许通过租赁将农村土地加以整合。政策制定者希望，此举有利于扩大商业化农地流转面积，提高生产效率。
至少，我们已经看到希望。根据官方数据，到2008年年底，重庆农村耕地的27%，大约3000万亩被流转出去。三年之前，这个比例是12％。不过，这些耕地大多农民自发私下出租给亲朋好友熟人等，很少直接出租给商业化农业企业。全国其他地区的情况与此类似。根据美国农村发展研究所2008年所做的一项调研，只有15%的中国农民将土地流转出去；农地流转大多是自发的，主要转让给亲戚朋友和熟人，流转期限一般为短期；流转的农地中只有39％涉及租金支付。其中，“口头随意”型（没有正式的形式，土地的“主人”回乡后归还土地）的流转居多。并且，流转期限在3年以上的农地流转数量呈上升态势。
重庆及其他地方的想法
经济发达的东部沿海地区推进过程并不容易，往往要依靠当地县政府疏通各个环节和相关的法律问题。
在重庆的部分区县，允许农民以土地承包经营权出资入股，设立有限责任公司和独资、合伙等企业，农民成为股份公司的股东。同时外部投资者也可以投入资金成为股东。这种“试验”似乎正在很多农村展开。
在我们看来，这一试验有着积极的探索意义。不过当前“以地入股”已被叫停。政府（尤其是中央政府）担心，一旦公司资不抵债或经营困难难以为继，需要变卖资产，或者当放贷人（银行）拿走土地抵押时，农民的生存如何保障？提倡允许农民以土地承包经营权证为抵押，向银行申请贷款的观点也表达了同样的担心。中央政府可能更倾向于农民结成农村专业农业社，但面临的问题是没有股权很难吸引投资。假如农民承包经营权中的一部分投入农业公司（或作为贷款抵押），比如说60%，或者在贷款协议中写入农民土地和基本生计的保障条款，农民完全失地的风险或许可以得以避免。
其他地区，尤其是经济发达的东部沿海地区，从事商业化农业经营的农民成功地进行土地出租流转，整合农地面积已达到相当大的规模。但是，推进过程并不容易，往往要依靠当地县政府疏通各个环节和相关的法律问题。流转土地的安全性尚未得到真正的检验。比方说，假如地方官员相中了某块能带来较高收益的地块，如何阻止他为外部投资设置障碍，令后者只能望地兴叹？并且，随着地价全面上涨，农民对于自己的土地以不太理想的价格流转出去还是有疑虑的。北京一位出租车司机（开出租之前在农村）告诉我，他所在的村将土地承包经营权租给政府所属的林业公司，给农民的租金则根据近期粮食产量来计算。可是近几年地价大幅上涨，木材经济效益随之增加。在此情况下，农民怎么会不质疑与他进行的交易的公正性？
“三农”问题新思路
与同样关注“三农”问题的近些年中央一号文件的不同之处在于，今年文件的重心落在城市化问题上。
如我们在本文的上一部分所提到的，近几年，中央财政对三农投入巨大，但却没有进行任何制度性改革。2009年中央政府斥资7250亿元用于农村地区，约占GDP的2%（我们没有地方政府的支出明细）。这一规模是什么概念呢，大致相当于全国企业所得税总额，是2006年中央农业投入（3400亿元）的两倍多。2010年财政预算将农业支出提高了约13%，高于11.4%的预算支出平均增幅。
经济危机的侵扰过后，或许我们可以深刻地反思如何更好地解决以上矛盾。2010年中央一号文件要求把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，同时提出具体方向：吸纳农村人口加快向小城镇集中，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益等多方面。在我们看来，与同样关注“三农”问题的近些年中央一号文件的不同之处在于，今年文件的重心落在城市化问题上。现在，所有的目光集中在成都和重庆，期冀他们将这些抱负变成现实。
由于财政投入力度加大，当前社会主义农村的面貌与上世纪90年代末相比有了很大改观。不过，北京似乎正在意识到农村的发展裹足不前。过去十年，农村地区远远地落在了城市和工业区域后面。并且，随着城市人口走向富裕，农村粮食供应的压力也在增大。要解决这些问题，土地问题必须得到妥善解决。
就是现在。
（本文作者系渣打银行大中华区研究主管。文中资料除指明外截至2010年3月15日。）
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