专家解读政府信息公开、预算公开

　　专家解读政府信息公开、预算公开：应是全过程公开　　图为北京大学法学院教授王锡锌（左）与中国社科院法学所助理研究员吕艳滨合影。

　　[主持人]:近日国土资源部、财政部等中央部委相继晒2010年预算报告，而四川巴中市巴州区白庙乡也在网上公示政府公务开支明细，乡党委书记还在网上晒出自己的全部财产。从政府部门晒账本及官员的财产公开，引发了全国网民的强烈关注，今天我们非常高兴邀请到了北京大学教授王锡锌和中国社会科学院法学所副研究员吕艳滨与广大网友谈谈政府“晒账本”这个热点话题。

　　政府信息公开条例实施两年：超越各种艰难险阻不断地前行

　　[主持人]:根据政务信息公开条例，各级行政机关应该在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告，到今年5月1日，就是政府信息公开条例实施后的第二年了，请问两年来中央部委及地方政府在这方面的信息公开做得如何？通过二位的研究分析，今年与去年相比，有何不同吗？

　　[王锡锌]:我觉得政府信息公开条例实施两年来，可以这么说，它是有进步，有不足，在超越各种艰难险阻中，不断地前行。

　　两年来，我觉得首先这个变化发展，一个是理念上的、观念上的变化，因为我们这个从原来的封闭到公开，这是一个巨大的观念转变，应该说在条例实施以来，观念上的转变一直是一个难题。所以，从第二年和第一年相比，观念上的变化应该说是比较明显的，特别是我们的政府官员，他可能进一步的阳光下的政府概念已经越来越清楚了。这是第一个很重要的变化。我觉得这个变化也有一些在行动上的证明，那就是主动公开地态度更积极、更主动了。

　　另外，应申请公开，我们看到申请的数量在增加，而且申请以后，业务机关提供信息的个案也在增加。

　　行动的第三个方面我们可以看到，法院和复议机关在这一方面对于公众知情权的监督、保障的力度也在加大。

　　因此，总体上来看，我觉得第二年有长足的进步，当然，正如我刚才所说，这也是在一种穿过各种各样的观念上的、制度上的、行动上的障碍的前提下往前走的。因此，它仍然有一些不足。

　　[吕艳滨]:的确如王老师所说的那样，我们也做了一个调研，我们对43个城市的透明度的情况做了一个调研，发现很多政府信息公开条例所规定的制度已经被不同程度的落实了。而且很多地方政府在这方面特别重视提供信息的全面性、及时性、有效性，而且特别注重便民性，特别注重老百姓怎么能够最快地、最便捷地获取信息，这反映出来我们的政府意识上已经不是把政府信息公开作为一种负担，而是逐步地把它作为推进政府信息管理的一个重要手段，起着政府和公众沟通的一个桥梁和纽带的作用。

　　政府信息公开工作年度报告是对政府公开信息情况的盘点

　　[主持人]:政府信息公开中行政机关这个年报制度指的是什么？包括哪些内容？近日中央部委公布的财政预算和这个年度报告有什么区别？

　　[吕艳滨]:应当说这个年度报告是政府公开条例保障政府信息公开实施的一项制度，它的目的就是要求政府机关在本年度，3月31日之前要对上一年度本机关公开政府公开信息情况做一个盘点，你在这一年当中主动公开了多少条信息，申请公开的数量是多少，回复的情况怎么样，以及你自己认为你存在什么样的问题，有什么进步，在新的年度里面你要采取哪些改进的措施，相当于一个政府信息公开的总结报告，但是，它和我们讲的“晒账本”又是两回事，“晒账本”进的是预算信息的公开。

　　[主持人]:这个预算是怎么回事？很多网友对预算可以说并不是很了解。

　　[王锡锌]:预算是每一个政府部门自己的账本，收入多少钱，这些钱是怎么花的，花到哪里去了。所以，通俗地来说，账本，我们每个人家里都有一本账本，但是因为我们用的是自己的钱，我们自己挣的，我们自己来花，所以这个我不需要去晒，但是政府的钱，也就是预算的收入，它是来自于纳税人，纳税人把这些钱交到了财政，财政来分配这些钱。所以，你的收入从哪里来，这些收入的钱又准备怎么花，花到哪里，为谁花，这就是我们通常说的财政，既然是取之于民、用之于民，就必然需要民主参与和民主监督，而民主参与和监督最重要的前提条件就是要晒，如果不晒的话，那就是暗箱操作，你收了多少钱，花了多少钱，怎么花的，那就会是一本“糊涂账”，这个知情权如果没有的话，实际上他的参与权、监督权就根本没有办法去落实、去行使了。

　　所以，我想“晒账本”实际上是我们很多权利，民主政治权利的前提条件。如果这个账本搞不清楚，讲参与完全是无源之水，讲监督无本之木，没有办法进行，得“晒”，而且得经常“晒”，如果不“晒”的话，账本就会“发霉”。

　　网友看不明白是因为在公开的理念和制度上没有落实

　　[主持人]:有学者指出，有的部委公布的2009年度报告在一些制作的年度报告中存在避重就轻、避实就虚这样一些问题，很多关系到本部门履行政府信息公开职能核心的数据未能予以公开。有网友认为，今年这些部委公开的预算线条太粗，而老百姓最需要看到的就是细账和小账，也有网友反映，这些账本根本看不明白。二位老师认为，中央部委应该怎样“晒”才能让百姓看得懂、看得明白、看得满意呢？

　　[吕艳滨]:您刚才提到了，一个是“晒年度报告”，一个是“晒账本”的问题。这两个问题，现在在政府的公开这方面存在一个普遍的问题，就是太粗。比如政府信息的年度报告，你今年收到了多少申请，拒绝了多少，拒绝的理由是什么，我们很少能在这个年报里面发现。这说明它有避重就轻的问题。

　　而在预算这里也一样，现在很多的部委公开了预算情况，但都是很粗线条的。这笔钱到底具体花在什么位置，为了什么而花，我们是很难掌握的。所以，有一些网友就提出了质疑。

　　[王锡锌]:刚才吕艳滨讲得非常对。你分析这个年报也好，还是预算的账本也好，为什么会那么“粗”？为什么会让老百姓有一种雾里看花的感觉？我觉得背后其实还是一个理念和行动上有没有转过来的问题，观念上，我到底是真公开，还是做做样子？行动上，我到底让你监督，还是让你雾里看花，根本看不清楚、整不明白？

　　我觉得，我们看到表面，比如我们的年报，年报在很多时候，它是对老百姓、对公众所做的一个说明，账本也是，我们这个钱怎么收的、怎么花要对老百姓有一个说明，但是现在这个说明，因为我们前面说的观念和行动上没有转变过来，这些说明本身需要配很多说明书，不配说明书根本看不懂。背后的原因我觉得还是在公开的理念和制度上没有落实。因此，很可能产生一些把这种公开当作一种必须要去做的过场，认认真真地走这个过场。

　　我们可以看到，比如，我们看到有一些年报，年报里面基本上就像单位的内部总结报告一样，但是要搞清楚，信息公开的年报不是一个对本单位领导做的内部报告，不是一个领导讲话，不是一个内部报告，而是一个你要把过去一年来的信息公开的各方面情况，其实这个年报内容在政府信息公开条例第32条中规定得比较清楚，就是你应该告诉什么，甚至从实际工作过程中来讲，如果要告诉的话，告诉到何种程度都要说清楚。至于那个预算，那就更明显了，既然你要公开，如果你又不想把它说清楚，搞得很粗线条，你这个公开的目的到底在哪里？你如何去真正让老百姓参与？如何让公众监督？公开其实是一个形式，我们现在发现有许多做公开，但是有公开无透明。虽然公开做了，但是根本不透明，我们还是看不清楚，这样的公开，我觉得偏离了它的本来的目标。

　　一些省级政府和中央部委至今没有提交年报应该被究责

　　[主持人]:这就牵涉到咱们的另一个问题，就是对政府部门没有按时公布年度报告或者公布的年度报告的内容不符合规定的，也就是内容走过场的，咱们能否进行有效的监督呢？是否应当对当事人，就是对责任人进行一下问责？

　　[吕艳滨]:按照政府信息公开条例的规定，这一点是比较模糊的。就是在政府信息公开条例里面规定履行政府信息公开的职责和义务和责任的时候，如果没有按时公开年报，或者公开的不符合要求，到底承担什么样的行政责任，我们的条例并没有明确，这给了我们实施制度带来一定的麻烦。包括年度报告，像王老师说的30几条已经明确规定了你要公开哪些信息，但是下一步具体要公开到什么程度，也没有一个非常细的指标。所以，很多政府机关在这里就有很多的不同做法，有的就细一些，有的粗一些，取决于政府自己的工作态度或者是自己的工作能力。

　　[王锡锌]:你说的是公开的规范和标准的问题。这是一个问题。我们注意到，从去年开始到今年，我们都在做，就是对政府的所有年度报告都进行收集，然后进行分析，我们发现问题，年报的不规范是一个比较典型的问题。因此为了解决这个问题，其实国家完全应该也可以去出台一个关于年度报告的基本格式、规范要求和内容的细化要求，这对各个公开义务机关发布年报的内容、规范化等等会起到一个非常好的引导作用。

　　但是我还想说，我们年报里面有没有做这个规定动作，这个作业有没有做？我们刚才讨论的是做得怎么样。我们一方面看到有许多作业交了，但是不及格，或者说完全没有达标，但是还有一些更加严重的问题，就是人家根本不交作业，不论是去年（第一年）还是在今年，我们检索主要的网站，发现有很多，比如一些省级政府和中央的部委，其实在条例所要求的3月31日之前提交年报这个作业的，很多部门应该说是拖延交作业，有的到现在还没有交这个作业，这个时候是一个更加严重的问题，我认为它就是违法。

　　刚才吕艳滨讲了法律上规定不太清楚，事实上我认为政府信息公开条例对责任的追究是专门考虑到了。在监督这一部分，关于政府信息公开条例监督这一部分特别强调了不履行法定的公开义务和其他违反本条例的情形，可以由上级机关，特别是监察机关来追究责任。如果监察机关追究责任的话，完全可以依照行政监察法，其实不提交年报，不按时提交年报的行为就是一种行政不作为，完全可以依照行政监察法所规定的程序、条件、权限追究有关的部门、不作为的部门，以及它的领导人的责任。

　　“晒预算”、“晒账本”应该是一个互动、连续的过程

　　[主持人]:咱们刚才说“晒预算”的时候有些部委“晒”的比较粗，下面看一下这两个部委。国土不、财政部等部委在网上“晒”财政之后，其中部委用于住房保障支出被指过多，特别是国土部，该项目支出多达1.36亿元，国土部预算说明认为，住房保障支出用于行政事业单位按照国家规定标准为职工缴纳住房公积金等支出，有网友计算国土部人均住房保障支出1285元/月，认为太高。二位老师怎样看待这种观点？

　　[吕艳滨]:这个问题说明在“晒预算”的时候，我们很多政府还是粗线条的，也就是说它在“晒”的过程当中，它到底是为了应付这个工作还是说确实要把这个东西做得很透明。另外一个方面可能还有一个问题，我们应当注意的，也许它花钱的时候花的就很粗，做的很粗，花的也很粗，这也反映出来我们预算过程当中一些问题。如果从“晒账本”这个角度，我想它和履行其他政府信息公开职能和其他政府管理职能一样，你必须换位思考，你站在老百姓的角度，让老百姓看得明白、看得懂，尽到你足够的说明义务。既然你说你花在住房保障上，你必须要明确怎么花的，具体是花在哪些细目上，如果做不到这一点，网友、公众肯定会对它持有一种合理的怀疑。

　　[王锡锌]:你这个账如果“晒”出来，“晒”得糊里糊涂，你本来想让老百姓雾里看花，但是反过来，公众看你这个账本以后也会对你提出各种各样的问题，而有些问题其实通过账的细化，特别是科目的细化、具体化，本来不会引起那么多的质疑的，比如说你讲每个月的国土部人均住房保障支出1285元，这个到底是高还是不高，可能是需要和其他的部有一个对比，这是第一。

　　第二，也可能要看这个住房保障支出到底下面又有哪些更细的、更具体的科目，到底用在哪里？如果这个账自己没算清楚，让公众来质疑你、提出问题，完全是正常的。事实上这个时候我就觉得，“晒预算”、“晒账本”，应该是一个互动的、连续的过程，不是说我到时候把账本拿出来一看，这就是定论了。因为你“晒”得不清楚，公众看了以后完全可以再提出问题，这时候“晒账本”的部门又应该有一个回应，这样才能形成一个互动的过程。其实我认为，“晒账本”的过程不是为“晒”而“晒”，“晒账本”是为了监督、为了参与，为了公众参与，为了公众监督，因此当别人提出这个质疑之后，其实比较好的做法应该是要有一个回应，要有更细的说明。

　　让公众了解政府的运行成本可以更好地改善政府管理

　　[主持人]:国家统计局今年预算行政运行费用达10万，从支出的细项来看，行政运行费用在各项中最高，高于专项普查活动和统计抽样调查费用。请二位分析，是否国家部委行政成本相比较而言是比较偏高的，如何降低这种行政费用，把预算真正花在实处呢？

　　[吕艳滨]:行政成本是不是偏高，单单从这个数据里来看是很难判断的。一个是要横向的各个部委之间做评价，另外还要考虑它的实际工作情况，实际行政活动的情况。如果不考虑这些因素，单纯从数字上来说偏高，恐怕是不太客观的。

　　所以这里的问题仍然是和上面的问题是一样的。你说你花那么多钱，到底是怎么花的。这也反映出来我们在公开信息的时候，除了全面、准确地公开信息之外，还要保证信息的有效性。有效性就是说老百姓能够看得明白，你到底是怎么花的。如果做到这一点，实际上政府和公众之间的沟通就是有效的。

　　[王锡锌]:从宏观上来说，我们过去一直有很多的研究，关于政府管理和政府运行的研究都表明在中国行政运行的费用一直是居高不下的，有人估计超过了30%。换句话说，预算支出中可能有将近三分之一就是政府自己来运行的。如果我们从这种运行的成本和国外的政府运行成本进行横向的比较来看，可以说中国的政府运行成本、行政运行费用是比较高的，比如说和日本、美国来比，同样的数据表明，我们的运行成本是很高的，这涉及到行政管理的本身的问题，比如我们管理中是不是需要那么多的人员，我们这个机构是不是太多了，还有，我们许多事项是不是招投标实施得非常严格，能不能把成本控制住，我觉得这涉及到公共管理的问题。

　　如果从微观来说，某一个部门、某些部门的运行费用是不是很高？的确是需要看科目的细化。我给你举一个很简单的例子，现在公众和社会都非常关注“三公消费”问题，“三公消费”，民众一直要求公开，而且有各种各样的社会上的数字的版本，都指这个“三公消费”，每年“三公消费”数字非常高，高到什么程度，可能有不同的版本，但是总之是非常惊人。

　　这个“三公消费”就是有可能在你的行政运行费用里面，比如公款的接待，可能招待费就在你的运行费用里面，还有公车，也在你的运行费用里面。是不是说它太高的话，如果运行费用的科目很细，我们就可以看到哪些是用于车辆的，到底有多少车辆，这个机构有多少人，人均配了多少车辆，车辆每年一台支出的费用有多高，这时候我们就能够看，有哪些费用是可以降低的，甚至是完全可以减少的。从这个角度来说，我们不仅仅可以让公众能够了解政府的运行成本是怎么样的，同时，也可以更好地改善我们的政府管理，真正地降低成本。降低成本，我觉得是政府的责任。因为纳税人交了钱，我们总理现在多次强调，我们的财政要更多地去关注民生和社会分配的公平，而不能够像很多地方出现的那样，整个的财政变成“吃饭财政”。“吃饭财政”用来养人、用来维持自己的运行，那政府的职能到底是什么？政府的职能是提供公共服务的，而不是为了养一个机构，养一些人，由纳税人供养的，供养这些机构、这些人员，应该说是手段，目的应该是提供公共服务。

　　政务信息公开在反腐方面有重大、积极意义

　　[主持人]:其实刚才我们谈到的无论是“晒年度报告”还是“晒预算”，其实都是政务信息公开的内容，政务信息公开与当前的反腐形势又有什么关系？公开账本能不能抑制反腐？

　　[王锡锌]:很大程度上公开，对腐败的抑制会有非常大的积极的作用。有很多人都讲过阳光是最好的防腐剂，这对于我们一般的生活经验是对的。对于国家的治理，我认为也完全是可以适用的。

　　举一个很简单的例子，比如“晒账本”，我老说一句话，账本不拿出来“晒”就会“发霉”，这个“发霉”最主要的是账本不拿出来“晒”的话，一本糊涂帐，我们控制这些公开资源的一些官员，可能就会滥用，就会化公为私，就会假公济私。

　　我再举一个很简单的例子，现在预算外收入这一块，基本上是不纳入预算的，有很多预算外收入还没有在预算内，如果不在预算内的话，意味着预算法所设定的各种各样的公开、监督全部不能到位，也就是这种预算外的收入很可能成为许多部门、许多地方政府的“小金库”。“小金库”意味着什么？那可能就是几个人就能控制，完全就是自己的“提款机”，这不是腐败，是什么？要想控制它，首先是公开。公开本身很重要，但是公开还不是目的，公开是为了更多地让老百姓参与，因为公开以后我们才知道政府的钱、纳税人的钱到底用到哪去了，为谁用了，怎么花的，如果我觉得这么花不好，我就可以提出意见，你应该关注教育，你应该关注卫生，你应该关注社会保险等等。甚至在这种参与之后，我还可以有监督，如果你没有这么花，我就可以说，你这笔钱花得不对。

　　所以，很简单，公开在反腐这个方面的意义，第一，它是直接的，有公开就能抑制反腐，第二，公开以后引入了民众的监督和参与，这对于防止公共权力的滥用，抑制化公为私是有非常关键的作用。

　　[吕艳滨]:现在反腐败里面有一个很重要的问题就是治理公务消费，也就是说主要的是“三公消费”，比如我们通过“晒账本”的时候，把你去年招待费用的使用情况、公务购车的使用情况能够详细地提供给百姓，比如今年都招待了哪些人，怎么样花费的，如果能详细到这种程度，那么我们的政府就不敢再那么大肆地铺张浪费了。现在有很多地方政府，一个部门十几个副职全部配车，这种情况如果一旦公开，政府的舆论压力就是很大的。所以，公开一定会对治理腐败产生重大的促进作用。

　　[王锡锌]:从一个微观的例子来讲，我们看到两年前温州、江西一个省官员出国考察的长账单，这些是小的账单，非典型公开了。结果掉在地铁上被别人捡到了，网友放到网上，被公开产生的效果就很直接，马上中央政府高度重视，中纪委、监察部马上有各种各样的文件下来，坚决遏制和削减各种各样的公费出国考察。所以，这么小的一个账单的公开，都能引发借出国考察为名而进行实质性的旅游。所以，推而广之，如果引入更多的阳光，如果让光照更强一些，这个反腐肯定更有效。

　　[吕艳滨]:在这里不仅仅要“晒账本”，比如我们去考察，你还要对你这个考察的情况做一个评估。你到底是真的考察了，考察得效果怎么样，如果把这些信息全都公开给公众，让公众参与监督，那这个效果是非常好的。不仅仅是给百姓一笔账。

　　“全裸乡政府”能否更大的范围内推广应该调研

　　[主持人]:我们刚才谈了一些部委晒预算的情况。下面我们看看地方的情况。四川巴中市巴州区白庙乡公布账本之后，由此引发了多米诺效应，各地政务公开，官员进行财产申报屡见报端，宁波慈溪村委会收支全公开，裸的更彻底了，银川新提拔处级干部任职公示与财产申报同时进行，重庆开县部门一把手财产申报向社会公布。从地方政府的公开“晒账本”到地方官员的财产公开公示，地方政务的公开有什么特点和进步？咱们这个白庙乡的模式可不可以形成制度在全国全面推广呢？

　　[吕艳滨]:从这样一系列的案例来看，也反映出来刚才王老师提到的，我们现在政府对于公开的意识已经很强了，而且它在公开这一块不是把它作为一种负担，更多的是把它作为一种正面的东西，能够推动自己政府的工作改进，以及加强自己和公众的信息沟通、互相的理解、信任，所以，这一块反映出来我们的意识和文化，这种公开文化在逐步确立，是一个非常好的事情。

　　至于说白庙乡的模式，我觉得是值得考虑，是不是能够调研清楚一下，在当地有没有它的特色，能不能在更大的范围内推广。因为现在我们国家的情况下，有一些地方的实践，可能在当地是有效的，推广到其他地方就不一定能够实施得好，所以是不是有必要进行改造，是不是有必要上升到一个更高的制度。包括官员的财产申报，到底我们国家的财产申报应该是怎么样的推动，是全部向公众公开，还是只是向我们的特定机关申报呢？是申报哪些财产？我觉得这些都要进行非常细致的论证。

　　[王锡锌]:我觉得从刚才您讲的白庙乡的账本的公开，所谓“全裸乡政府”，您也讲到了其他很多地方尝试的，特别是从2009年1月1号，在新疆阿勒泰开先河的官员财产申报制度。这些制度，我有以下的解读首先，我们对阳光的渴求已经越来越强烈了；其次，许多的试点都是在基层开始的。

　　地方的试点对于进一步助推走向阳光的旅程是非常重要的。但是，我个人一直想强调一点，在阳光政府的建设这样一个大的问题上，我认为既要有地方的试点自下而上的探索，同时也要有自上而下的制度化。我认为不论是预算的公开或者说更强烈的光照，预算这一块更多的公开，还是官员个人的财产申报和对社会公开，都要有一种自上而下的政治决断，就是说我们到了某一个点，到底要不要搞，要不要在国家的层面上进行一种制度化的规定。比如关于预算公开，国务院已经做出了这样一个时间表，三年之内，中央部委的预算都要公开，财政部也要求省级政府，接下来这段时间也要财政预算公开。这就是一个决断，也就是说，在财政预算全面公开这个方面，形势应该说非常明朗了，只不过是路线图我们怎么样做得更好、更快而已。但是，官员财产的申报，应该说是一个更加复杂的问题。在政治的考虑上有很多的因素，有许多的研究和调查都显示，官员可能是不太愿意财产申报的，有的人甚至指出，这个涉及到隐私权，有的甚至提出这可能涉及到整个公务员队伍的问题。我觉得这些阻力都可以理解，但是我们一定要知道，阻力越大，恰好表明我们更应该去推动这个公开，因为民众和官员之间的关系在伦理上来说，在政治的伦理上关系是非常清楚的，就是官员是人民的公仆，这是我们国家性质决定的。作为主人的人民、公众，能不能要求公仆晒一晒他自己的账单呢？他的收入，各种各样的收入，包括工资、房产、储蓄等等，这些财产状况要不要让他们去“晒”呢？有没有这个权利呢？我认为毫无疑问，民众是有这个权利的，因为官员代行的公共权力和民众的利益是切实相关的，他是代替老百姓在行使这个权利，这种权利如果行使得不当、滥用，就有可能转化为利益，最终的表现就是各种各样的财产。因此我要求你“晒”官员个人的账单，其实是一种终端的反腐，它是一种制度化反腐的要求。在这一点上我觉得自下而上和自上而下认识上都没有问题，大家有共识，但是如何推开、如何由地方的试点到中央的决断，这个可能是我们目前最大的、最重要的一个问题。

　　官员“被公示”财产不能简单将网民定性为诽谤

　　[主持人]:咱们再来看一则案例。7日一则湖南省长沙市官员财产公示第一人的帖子在网络掀开了巨浪，成千上万跟贴，尤其是隐性工资和房产两项引人注目。昨日帖子的主角长沙天心区规划局局长张立澄清，此帖并非他本人公示。此帖名为赞扬，实为恶意攻击，张立说，他被“黑”了，不知是得罪了什么人，被别人公示家庭财产有五套房、二套车，后来张立不得不向媒体公布了他的真实家庭财产，成为实际上长沙官员财产公示的第一人。二位怎样看待官员“被公示”财产的现象？

　　[吕艳滨]:其实这个“被公示”现象受到网友那么强烈地关注，也反映出来我们的公众对于官员的财产状况是很关注的。而且在现实当中，我们的很多群众也认为，政府的工作人员，很多人认为他不一定是廉洁的，有这么一种合理的怀疑存在。所以，我们现在要推行这种官员财产的公示制度或者公开制度，或者财产申报制度。如果我们的财产申报能够再往前推一步，能够使我们有相当一部分的，哪怕是一定级别的公职人员的财产能够晒给老百姓，可能老百姓对于我们这些官员廉洁程度的怀疑会降低，对于提升我们政府的公信力、公职人员的公信力也是有帮助的。

　　[王锡锌]:我觉得官员“被公示”财产，其实这种现象应该说很正常。我们不必大惊小怪。如果这个官员有了财产申报和公示制度，就没有必要“被公示”了。“被公示”的前提是因为你没有这种制度，可是民众又非常关心，有这种需求，而这种需求，我们说了，它有非常正当的基础。所以，我想知道信息，我有这种需求，但是没有供给，我们可能采用其他的方式。要警惕，我觉得如果有一些网民用这种方式来做的话，不能够简单地将这种网民定性为诽谤等等这种情形，因为首先要意识到这是一种正当的需求。其次，只要在这个网络上，官员“被公示”不涉及到基本的人身和隐私权的情况下，我认为公众都在一种有序的、合理的范围之内。

　　其实我们从长沙这个“被公示”的情况可以看，假如天心区的规划局长被别的网友公示家庭财产有五套房、两辆车，我们知道从我们目前的管理制度来说，这是很容易查清的。因为房屋是要登记的，车辆也是要登记的。因此，它不构成好象故意来诬陷你，只是某种情况下可能制造社会的压力或者舆论的压力。我觉得这样一种压力，至少从这个个案来说是良性的、互动的。如果说这位规划局长真的要向社会公示他真实的家庭财产，这挺好啊，既然是你合法挣得的，为什么不能公开呢？如果不是，如果有些官员不是合法的，财产来源有问题，我们正好应该要他公开。所以，公开是没有错的。

　　只有推力和压力远超过摩擦力和阻力时公开才能在实质上往前推

　　[主持人]:从中央部委到地方“晒账本”，再到官员个人公示自己的财产，是否透露出政府信息公开的力度和步伐？请二位预测一下“晒账本”的未来是怎样的？

　　[吕艳滨]:从这一系列的案件来看，我觉得至少说明我们政府信息公开条例所要求的一些制度正在被落实，而且政府信息公开制度以及它所背后蕴含的信息公开的文化逐步地被我们的政府机关的工作人员和公众意识到了，已经开始逐步深入人心了，透明度现在在提升，这是非常值得我们关注的一个亮点。但是我们也应该看到，现在我们在政府信息公开这一块，我们政府仍然面临着一个矛盾，这个矛盾就是说我们公众日益增长的信息需求与政府还不能够最大限度地满足这个需求之间的矛盾。这个矛盾怎么解决？这要求我们在公开的时候要确实树立好公开的意识，而且要确实做到准确、全面、及时、有效的公开信息。能够把主动地和公众进行信息的沟通、交流，进行信息的共享，以及在政府管理过程中加强工作，作为未来工作的一个着力点。

　　[王锡锌]:我觉得从公开，特别是具体到“晒账本”这样一种实践来看，未来的发展、未来的发展趋势应该说取决于几种力量的相互互动关系，我们看到在推动公开以及“晒财政预算”这个行动方面，有这么几种力量：第一，自上而下，应该说中央和国务院是有这种强有力的推动力，不论是总书记还是总理，都一再强调监督权的重要性，在十七大报告中，在政府工作报告中都提到了。总理最近在两会上专门提到，要创造条件让人民监督政府、批评政府。监督和批评的前提是公开。中央这样一个推力是非常明显的。

　　从自下而上的层面来说，社会各界对公开的需求是越来越强烈。因此这也是一个压力。所以，有自上而下的推力，也有自下而上的压力，媒体也是非常关注的。但是，在这些例子里面让我们看到好象都是一片光明。但是我个人还认为，我们还需要意识到，在这个过程中也有阻力和摩擦力，阻力和摩擦力是来自于一些官员的观念，也来自于目前一些制度上的不配套。比如说我们看到在推力、压力等等这些力的作用下，我们的账本已经拿出来“晒”了，但是中央一些部门公布的账本，老百姓看了以后明显觉得看不懂，或者说读不清楚。我们要问了，是这些部门做不到还是他们不太愿意做呢？如果说不太愿意做的话，这明显就是有摩擦力的。应该说，在全世界没有哪一个政府部门是喜欢公开的。只有在推力和压力远远超过摩擦力和阻力的时候，我们的公开才能不仅仅在形式上往前推，更是在实质上往前推。

　　所以，我觉得，未来的公开到底能发展到什么程度，的确取决于我们多种力量的关系，我觉得我们需要在这个时候不断地加大推力和压力，同时用各种制度性的方法来降低这个过程中的摩擦力和阻力，我认为一个很重要的办法就是对不公开以及公开不到位的官员和部门落实相应的法律责任，使这种信息公开违法的成本、违法不作为、不当作为等等这些成本要增大。

　　政府预算公开应该是全过程的公开和民主参与、民主监督

　　[主持人]:西方国家的预算以及港澳预算能公开到什么程度呢？有哪些配套法规和措施来保证预算完全公开？他们如果不公开，有什么惩罚措施？从这里面咱们可以看到有哪些经验我国可以借鉴？

　　[吕艳滨]:我们也注意到有一些国家，比如日本，它在公开预算的时候，不仅仅是预算环节公开，预算之前的环节也要公开，也允许公众参与，在公开预算的同时也公开一系列配套的东西，比如制定这套预算的各种考虑、各种标准，有一些细目下面都会有一些详细的说明。不是给你一个账本，是要给你一个解读。比如香港，它也是要给你一个非常通俗化的东西，老百姓能够看得懂，不是给专业的审计师去看的，而是给普通的公众去看，这样一个制度保障是很重要的。

　　[王锡锌]:今天我们在为预算的公开感到欢欣鼓舞，但是预算的公开，预算要不要公开，这其实是一个根本不应该存在的问题。如果从我们国家公共财政的要求来看，其实本来也不应该是一个问题。更具体地说，如果你从政府信息公开条例第10条的规定来讲，写得很清楚，“县级以上人民政府重点公开以下事项”，其中有一项就是预算、决算。所以，不论是从理论上、法律规定上，我们的财政预算的公开完全是应有之意，我们今天之所以把这个公开当做一个欢欣鼓舞的事情，是因为以前没有做到，说得透一点，就是预算公开方面，政府没有履行法律要求它做的事。这是第一点。

　　第二点，我为什么说预算公开是一个伪问题呢？因为预算公开的问题，如果你讲讲公共预算到底怎么做，政府的预算到底怎么做，你就会发现公开这个问题，其实这个过程天然的属性，现在许多国家不可能存在一个秘密的制定预算的过程，因为预算是政府如何收钱、如何花钱的过程，你想想，这个过程不公开的话，老百姓愿意给你交钱吗？政府的公信力怎么会有呢？

　　我举一个很简单的例子，我们不说国外，咱们国家的香港特别行政区，特别行政区的预算，首先在香港不关注是不是公开的问题，香港每年的财政预算年度是4月1日到第二年的3月31日，这是一个财政年度，预算应该是4月1日左右公布了。但是，要知道从1月份开始，将近三个月之前，特别行政区政府的每一个部门都要把自己需要花哪些钱报到财政司，首先每个部门在做自己部门预算的时候，是公开以后有各种各样的民众、团体参与，这个过程本身就是公开的。它形成的过程就是公开的，来龙去脉，老百姓都是清楚的，交到财政司以后，财政司汇总平衡以后，由立法会再来讨论，立法会的讨论也是公开的，大家都是代表各方利益，都来讨论这个预算，这一部分钱是不是不该花，那一部分是不是该增加一些，整个过程就是公开的，然后讨论完了之后，特首签署，还要报中央政府备案，这就是它的预算过程。在这个过程中，后面的公开不公开，其实已经不是一个问题了，因为从头开始就是公开的当然最后还是要公开，最终预算要公开。在这里我特别想提到一点，香港特别行政区政府的财政预算非常厚，但是老百姓愿意看，也可能看得懂。因为它有大量的说明，写得很细，还有大量的插图，用各种各样的方式，就是要让大家理解，不仅仅是看到，还要让大家理解。

　　我觉得应该全过程的公开和参与，这是公共财政的最重要的特点，就是民主参与、民主监督。这个过程当然要有公开。最后你算出来的，大家一起参与制定这个账本要公开，而且公开的目的就是要让大家去理解、去看得懂，不是紧紧巴这个东西挂到网上，就是公开了。

　　[吕艳滨]:所以现在政府信息公开条例的实施面临很大的课题，因为我们主动公开的里面要求主动公开的信息，包括预算，很多信息都还没有做到最大化的公开。我们这次看到“晒账本”是欢欣鼓舞的，但是实际上细想起来，这些都是条例要求的，包括其他法律法规已经要求的，可是我们主动公开的信息现在做得还不到。所以，下一步除了加强问责，还有一个就是要加强媒体、公众的参与，我相信通过今年这样一种对“晒账本”的关注，明年可能有一些部委在“晒账本”方面会做得更细。所以这种互动是非常重要的。