地方政府贷款余额创下新高 银监会出招融资平台

CFP供图

制图 任萍

　　银监会对地方政府融资平台念紧箍咒

　　地方政府贷款余额创新高 折射负债率高企法律缺位

　　晚报记者 劳佳迪 报道

　　5万亿、6万亿、7万亿……地方融资平台贷款量的刷新不止是数字游戏，而从监管层的风险警示到“限期排查”自然也非纸上谈兵。从监管层近期披露的时间表看，4月之前将确保“时间过半、任务过半”的进度，5月监管当局将就风险整顿向国务院作阶段性报告，6月底前完成对融资平台贷款的自查、整改和保全，如此密集的期限设置让7.38万亿元的相关贷款处理结果在7月就能上报完毕。

　　银监会推进地方融资贷款处置的决心不容置疑，而对商业银行执行力的考验也如箭在弦上。记者注意到，早在4万亿刺激计划出台后不久，地方融资平台的风险就被业内警示为潜在勃发的“后遗症”。而此前年报统计口径显示，工、中、建三大上市银行的相关贷款余额都在4000亿元以上。

　　“动真格”的一揽子措施

　　来自银监会在第二季度经济金融形势分析通报会议上的信息显示，与此前要求各银行将此类贷款“解包还原、逐个排查”相比，新的一揽子强化措施更为严格和具体。而短短数月前，还只是国务院宣布把 “尽快制订规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面要重点抓好的工作之一的纲要性提法。

　　银监会人士透露，如果三季度末各银行对平台公司贷款还不能完成整改和保全，拿不到土地，贷款形态就要降为次级、可疑，乃至损失类，绝对不允许在正常和关注类上停留。在四季度，银监会将着重抓落实各银行对融资平台的核销冲账。此外，在银行展开自查的同时，银监会的现场检查也已拉开。

　　据悉，新颁布的措施包括：除保证4万亿经济刺激计划的在建和续建项目，各银行业金融机构应严格限制向地方政府融资平台下的新项目发放贷款；在二季度末前做好有关贷款的重组和保全；要在三季度末前必须做到对平台贷款的准确五级分类；对发生资金挪用、抵押率或本金不足、管理混乱的平台贷款，至少下调一个等级，相应提足拨备；年内完成坏账核销，并且账销案存，不影响继续追讨等。

　　记者注意到，仅仅是在一年前，央行和银监会曾联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》还持鼓励地方政府设立合规的融资平台的态度，要求吸引和激励金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度，支持有条件的地方政府组建投融资平台，以拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。

　　目前坏账率不高

　　一面是监管层的出重拳排摸情况；另一面，在控制地方政府融资平台的贷款风险方面，多家银行负责人都不约而同地在此前陆续召开的年报业绩发布会上强调“信心满满”。工行公布的此类贷款不良率仅为0.03%，交行也只有0.05%，远远没有涉及坏账的“安全边界”。

　　建行副行长陈佐夫虽然没有给出具体数值，但也强调了该行政府融资平台贷款中有80%投向省级和市级融资平台的结构。 “只有20%是县和县以下的，绝大部分还属于全国的百强县，也包括一些中心城市的区域，”陈佐夫表示，在建行新增的政府融资平台贷款中，62%为上一年转接的客户以及有关的项目，且A级以上的客户贷款占比达到96%。

　　中行副行长陈四清也有十分类似的表述。“中行会选择结构比较合理、层次比较高的政府融资平台，主要是省级、副省级城市。 ”据他透露，中行设定了108座准入的城市，在实际操作中还会进行动态调整，在还款方式则要有政府财力的保证，同时还要有土地或其它方式来保证贷款的安全。交行方面则表示，已对地方政府融资平台贷款项目实行排查，加大对国家重点扶持和鼓励发展领域的支持力度，并加强了对产能过剩等风险领域的管控。

　　长期运作隐含风险

　　既然如各大行所言并不存在偿还债务的风险，又何来监管层如此一次比一次大手笔的“排雷”和查算？监管层、决策层的态度又为何短短一年内彻底大转弯？多位业内人士在接受记者采访时都表示，这很大程度上是基于一种对未来潜在风险的考虑。记者从长三角地区某省银监局拿到的一份调研报告显示，尽管不良率不高，在调研区域内的贷款逾期仍时有发生。截至2009年5月末，8家被调查银行政府融资平台贷款平均不良率0.96%，比年初略有下降。

　　“融资平台在多个项目之间，甚至在不同平台之间，实现资金统一运作，信用风险得以暂时缓解或掩盖，”监管层相关人士对记者解释道，“另一方面大量政府平台自身没有经营收益，还贷来源寄托于未来土地出让收益。 ”

　　据悉，在当时8家被调查银行政府融资平台贷款中，以土地出让收益作为第一还款来源的占35.11%，以财政收入作为第一还款来源的占22.40%，而以经营收入作为第一还款来源的仅占13.87%。

　　国家行政学院决策咨询部综合处副处长田青也赞同这样的观点，“在一些地区，地方融资平台的投资计划远远超过当地财力，形成了‘小财政、大城建’现象，这种做法，再加上对土地升值预期的过度依赖，长期必然会出现问题。 ”

　　“小财政、大城建”之惑

　　记者从他参与的一份研究报告中的数据看到，西北地区某市2008年可支配财政收入仅为19.98亿元，而该市2009年确定了110个重点项目，计划总投资高达466亿元，其中60个城市基础设施建设项目已开工52个，基础设施总投入大约为100亿元；西部另一市2008年可支配财政收入仅为70亿元，而其计划4年内推进以公路、铁路为主的交通基础设施建设投资却高达660亿元。东部某个发达地区的城建融资平台注册资金则不足1亿元人民币，但每年贷款建设规模都达到几十亿元，足可见“小财政、大城建”的现象。

　　另一位不愿具名的国有银行公司金融部资深人士则对记者分析，潜在风险还来自政府注入投资公司的资产结构和价值本身隐含的风险。 “当政府对城市投资公司注入资产后，城投公司的负债率大大下降。从资产和负债平衡表看，城市投资公司拥有大量的净资产，继续融资似乎没有风险，但政府注入的资产价值存在严重问题。 ”

　　他的观点认为，资产结构的不合理与高估值是问题的两个方面。 “城投公司几亿元乃至十几亿元的资产中货币资金很少，一般只有几百万元或几千万元，而实物资产中可以交易和变现的很少，这一资产结构不利于城市投资公司的资金周转需要，长期存在会带来风险。 ”他还认为，资产价值不真实则是因为城投公司“既当裁判又做运动员”，并不是市场交易价，没有经过客观公正的资产价值评估，“而在变现时又会遇到法律纠纷等问题，因为诸如政府办公大楼、事业单位经营性资产等抵押资产，实际上银行很难进行拍卖。 ”

　　高负债率逼近

　　上述长三角某省银监局的调研还显示，地方政府负债率过高，也是政府融资平台管理潜在风险的重要方面，负债累累的地方政府对融资平台的有效支撑不足。调查结果显示，作为调研样本的地区2007、2008年度政府负债率分别为13.81%、12.12%，超过省政府设定的10%安全线；债务率分别为91.94%、83.08%，接近省政府设定的100%警戒线。

　　另有数据显示，截至2009年年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的平台贷款债务率低于60%，有10个省市甚至超过了100%。记者还了解到，一些城市的地方政府更是依托政府融资平台等方式过度举债接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率甚至超过400%。

　　中金公司日前发布研究报告也称，2009年末地方政府融资平台贷款余额（不含票据）约为7.2万亿元；预计2010年和2011年后续贷款约为2万亿－3万亿元，2011年底达到约10万亿元。据估算，这一地方负债约占中国2009年GDP的1/3，相当于中国外汇储备的70%。

　　难以计算的偿债能力？

　　“地方政府负债管理并不透明，没有纳入预算管理，即使是需要预算内安排资金还贷的教育、水利等项目投资，在政府向人大的报告中也没有说明。其他大量的开发区、园区、城市建设贷款第一还款来源皆是土地出让收入，属于预算外开支，更无从掌握其全貌。 ”央行一位研究人士私底下对记者表示，目前地方政府负债的具体管理工作还没有落实到一个独立的部门,投资和负债职能分散在政府各个职能部门，没有一个职能部门统一进行统计、分析、判断、决策、审批，使得地方政府负债率、偿债率控制无从谈起。

　　全国人大财经委副主任尹中卿也坦言，由于每一届政府领导和银行行长只需对任期内的业绩和风险负责,因此存有追求短期效益或效应的冲动,这就需要任期内大量投资和贷款来支撑其目的。 “负债不透明为这种短期化操作提供了可能性，政府代际换届还会促使地方政府负债加速累积。 ”

　　业内人士还告诉记者，当单个项目的还款来源不能全面覆盖银行贷款本息,就只能依靠地方政府的整体偿债能力,“但实际上银行对地方政府整体偿债能力的评估是欠缺的和粗放的，银行对政府信用的偏爱还不同程度地存在,一些银行争着为地方政府项目贷款,导致银行信贷准入门槛和管理要求的降低,相对纵容了地方政府故意隐瞒对己不利的事实。 ”

　　他的观点认为，对政府负债能力和偿债能力作统一评估的工作迫在眉睫，各类政府性公司授信总额相加应该不能超过地方政府的最高负债能力，必要时应聘请权威中介机构进行风险评估。 “银行还可以对政府项目贷款提高管理层级,对政府项目贷款的日常管理层级提升到省分行以上,和贷款审批权同级,最好设立单独部门加以管理以增加谈判力量。 ”

　　被搁浅的“监管法”

　　记者了解到，鉴于上述诸多风险的存在，2月底，曾有市场消息称，财政部正在牵头制定一份旨在规范地方政府融资平台的文件。据说其中很重要的一条原则是，地方政府和人大所开具的“担保函”无效。

　　“这种说法的来源是现在一些地方政府对融资出具的担保函或承诺不符合担保法的规定，抵押的土地没有平整完毕或未付拆迁费。有些政府融资平台一笔注资用作多家公司或项目的注册资金或项目资本金，或是用贷款资金作为注册资本金，甚至出现不同的城市投资公司之间相互担保。 ”中国银行长期从事对公信贷业务的资深人士对记者解释道，“一旦某个公司出现风险，连带的风险就比较大。而资金进入企业账户之后，缺乏流向监管。 ”

　　不过，这份曾被广泛传说3月底即将亮相的“地方融资平台相关监管意见”却迟迟未能落地。财部副部长王军在3月底对媒体表示，该份文件仍在抓紧制定中。另有接近财政部的人士透露，由于对部分条款有不少分歧，地方融资平台相关监管意见”的第一稿在征求意见之后，尚在修改之中，办法出台没有时间表，甚至以其他的形式规范也有可能。

　　据悉，该文件内容涵盖整顿地方融资平台，控制地方政府负债总量，规范其融资担保，允许省级政府发行地方债券，设定合理的地方政府负债率水平等内容，焦点是地方融资平台的存废问题，但在地方政府投资冲动和巨额债务的压力下，中央和地方分歧十分明显。

　　据了解，分歧的关键就是意见规定“对只承担公益性项目融资任务，不承担建设任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台，坚决予以取消。 ”对此，对地方融资平台一直关注的中国工商银行投行研究中心副处长史晨昱分析称，因为地方政府存在大量这类为了政绩和“面子工程”的项目，所以对这条规定的争议很大。

　　不要妖魔化解读

　　“不要妖魔化地方融资平台！ ”尽管存在长期操作的风险，中央与地方政府间又存有分歧，包括首都经贸大学经济学教授刘纪鹏在内的专家看来，并不应该因此就抹杀掉地方融资平台的好处。 “地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是近一年来在应对金融危机时期的事情。 ”国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松表示，从积极作用看，地方投融资平台通过大规模融资并推动城市化建设，为中国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用。

　　据了解，去年政府融资平台形如“雨后春笋”，是因为配套资金要求逼迫地方政府去筹集资金，去年为应对金融危机，中央出台了4万亿元投资计划，其中中央财政承担1.18万亿元，地方财政承担2.82万亿元，而在这个过程中，地方政府融资平台发挥了极其重要的融资功能。据统计，截至2009年5月底，全国各级地方政府融资平台的负债总额已高达5万亿元。业内人士认为，这次巨额融资有力地保证了各级政府投资项目的顺利实施，对于扩大内需，保证增长起到巨大的作用。

　　所谓地方政府融资平台，是指地方政府通过划拨土地、注入优质资产、国企股权等方式，组建一个资产规模和财务状况达到融资标准的公司，这个公司以地方财政的注资受益权、补贴，甚至偿债基金等作为保证，通过向银行贷款或发行企业债券等方式融入资金，并将其重点投向市政基础设施建设、公用事业、公益性项目等。据央行的调查结果显示，截至2009年5月末，全国共有政府投融资平台3800多家。

　　据介绍，地方政府融资平台并非新生事物，属特定历史的产物，其产生根源在于近年来地方政府有大量政府性投资，但受自身财政实力和严格的财政支付程序、条件限制，同时又因法律约束不能直接举债，而需要对外融资。其雏形始于1998年，在1998－2003年那一轮扩张财政政策中得到初步探索。最根本的问题并不是地方融资平台的存在与否，而是当前政府融资平台数量还在不断增加，并有向乡镇一级延伸势头，形成了过剩的局面。

　　相关链接

　　国外地方政府投融资平台建设模式

　　【美国】 以发行市政债券为融资渠道

　　记者了解到，在美国，地方政府发展经济的资金主要是通过各级政府发行市政债券的方式予以解决，发行主体包括政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行体，投资者主要是银行、保险公司、基金和个人投资者。据悉，美市政债券的核心是运用地方财政或项目的现金流支持债券发行，地方政府可以用比其他相同信用等级债券低的利率成本进行融资。这一方面满足了地方政府的公共产品配置职能；另一方面解决了大规模公共投资在几代人之间的公平负担问题。

　　【英国】 公私合营

　　而在英国，自1992年以来，一直积极推进鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划的公共管理理念，其核心是私人融资优先权。 1997年工党政府执政后，又围绕着私人融资优先权创新发展出公私合伙制操作方式，通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的按时实施和成功。私人融资优先权的优点是吸引私人部门的资本共担风险，用最好的公共服务保证公众的利益。

　　【日本】 以政策性金融为主

　　从上世纪40年代后期以来，日本以财政投融资支持经济建设。它是政府通过国家信用方式筹集资金，由财政统一掌握管理，并根据国民经济和社会发展规划，以出资（入股）或融资（贷款方式），将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动。经过长期积累，目前日本的财政投融资的资金规模已达到一般会计规模的41％左右，被称为日本的第二预算。据了解，日本财政投融资在资金运用方面实行政策性和有偿性兼顾的原则，是向若干中介机构——财政投融资机构提供融资，由它们进行特定项目的投资。