来源：新华网
《瞭望》文章：税收逆调节背后的“央地博弈”
税收监管在富贵阶层面前存在一定的“盲区”，造成贫富阶层实际税负不公。这种税收逆向调节，与中央、地方纵向财政分配不均有着千丝万缕的联系
湖南某地一家规模较大的劳动密集型企业，几只高大威猛的狼狗看守着院门。
这家企业由于解决了当地3000人的就业，被政府视为关系地方稳定的重点对象，平日基本不允许政府职能部门进入企业检查。
如此戒备森严、备受保护的企业，却不断被举报有严重的偷漏税行为。
为此，当地国税部门在缜密的前期调查后，联合公安部门对企业进行了一场突击检查，发现企业向税务部门申报的销售额为1900余万元，而实际销售收入高达2亿元；企业内部还专门设有一间金库，堆放着成箱的现金，用于日常交易，以躲避税务部门对企业的账户监控。
“1900万元与2个亿，相差10多倍，这中间的税收流失十分惊人。”一位税务干部说，“如果没有突击检查，这部分钱就直接进了企业主的腰包。”
《瞭望》新闻周刊记者日前在辽宁、安徽、湖南等地采访时发现，税收这一调节收入分配差距的杠杆，在调节高收入群体收入时有些“失灵”，高收入群体税收“管不住”已经成为各级税务部门普遍面临的难题。
“收不上来”与“挖地三尺”
多位受访基层税务干部表示，由于对高收入群体监管困难，使得许多高收入群体没有按章纳税，产生了很多暴发户。一些企业一年利润几千万元，但纳税只有一点点。很多开矿的千万亿万富翁纳税也少得可怜。
辽宁省地税局的一位税务干部介绍，现在很多企业老板采用各种手段偷逃税款，税务部门由于征管手段跟不上，很难查处。比如，目前针对有限责任公司的负责人，通常是按照其获得企业利润的20%进行征税。但很多老板为了避税，尽管企业利润已经很多了，但却长期不进行分配，个人的购车、购房、吃喝等开支都从企业出账。这样，尽管个人工资收入很低，但却是实实在在的高收入群体。对此，税务部门也只能眼睁睁看着，十分无奈。
一些纳税人还通过多头“收入”来逃避税收。辽宁省本溪地税部门曾查处一起个案，当事人共有七处收入，每处都低于2000元纳税起征点，这样尽管每月拿着万元以上的收入，却不缴税。
该收的收不上，但税收的任务却是层层下达，年年增长。
本刊记者在安徽采访时，一位农民企业主说起税收负担便“一肚子苦水”。他说，前几年，他与人合伙办了一家线缆材料厂，利用回收的废旧物资生产线缆。去年企业销售收入600万元，但扣除人员工资、银行贷款利息和税收，纯利只有2万元，这还是因吸纳残疾人就业而减免了20多万元增值税，若扣除这个因素，企业将亏损20万元左右。
这位企业主感叹，“自己劳心劳力办企业，还不如人家外出打工的人挣得多。”
对此，不少基层税务干部也承认，由于高收入群体的税源管不住，为了完成税收目标，基层税务干部只能把着力点放在容易征管的企事业单位和小企业、小摊贩身上，“挖地三尺”收“过头税”的情况时有发生。
“事实上，我们也觉得不合理。”一位基层税务干部以无奈的口气表示。
对小规模纳税人管得过死，结果便是遏制了中小企业的发展。个人销售货物增值税的起征点已由过去的2000元调整到现在的5000元。但随着经济的发展，目前5000元的起征点对很多小规模纳税人而言也显得过于苛刻。以起征点为5000元计算，达到5000元销售额就要征3%的税，即150元。这150元是不管企业是否挣钱都一定要交的。可实际上，即使企业利润高达20%，5000元的销售额也就是1000元利润，除去房租、水电费用，可能所剩无几甚至亏本。
再以营业税为例，名义上是按税率征收，但因为很多企业通过不开发票来逃税，所以，税务部门通常对餐饮、零售、修理、洗浴等服务行业的中小企业改行定额征收，根据预定的“税收增收目标”确定纳税定额以及逐年递增的比例，以此实现营业税收入的超常规增长。
这种征管方法扭曲了营业税，使之变异为“人头税”或“户头税”。因此就出现了对一些小饭店和小餐馆收税时，不管实际经营状况，只简单数桌子、点人头的情况，这种不顾实际情况的简单征管，不同程度加重了一些小企业主的负担。
“央地博弈”投影
本刊记者在基层采访时发现，与国税部门相比，地税部门的干部通常征收的压力更大。湖南某县审计局的一位审计师说：“每年地方政府都为财政预算焦虑，地税要年年增长，国税年年有余，不慌不忙。地税，不仅要收今年的税，有时还要把明年的税都收上来。而国税则不着急，有埋伏，今年任务完成了就不用太逼，可以让他们明年再交。当前中央和地方财政体制分配不均，国家拿了大头，对中央加强集权是好事，但对地县是苦不堪言。”
“1994年搞完分税制后，这么多年基本没变过。我们县离北京远，老往上边跑也不行。虽然中央向地方转移支付看起来也不少，但通常是带着项目来的专项转移支付，地方政府自由安排的一般性转移支付却少得可怜。地方政府想办事就得花钱，所以地方政府热衷搞土地财政，对由地方征收的税种必然要吃干榨尽。”南方一位贫困县的财政局预算科科长对本刊记者说。
改革开放以来，我国的财政体制的历次调整都是由中央政府根据自身需要而发起，并与地方政府进行博弈的结果。分税制改革后，中央政府重新集中了财权，使中央政府掌握了大量的财政收入，却造成地方政府的财政收入与其承担的支出责任不平衡。而当前对地方政府官员政绩的考核，以经济增长为核心目标，而财税数字的增长又是一个极重要的砝码，这就必然诱导地方政府官员投入到横向财政竞争中。
“我们的税收超收真的不敢想象。”一位地税局的官员向本刊记者坦承，“特别是土地税增长太快了，因为这个中央拿不走。现在各级地方政府都要求把财政收入做大，把蛋糕做大，但蛋糕里到底有多少奶油呢？税收数字增长很快，但有的是洗税。比如说有个土地开发项目，表面上说开发商和地方政府签了合同，按理就该收税了，但实际没签合同所以开发商不愿交税，地方政府就可成立政府投资公司，由财政通过这个渠道拨钱给开发商，然后开发商拿这个钱交税，这样一圈下来，财政支出和收入互相抵消，但表面上蛋糕做得很大。”
“逆向调节”亟待扭转
中央党校教授周天勇指出，税收杠杆本应是调节收入分配的重要杠杆，现在却未能发挥应有的作用，反而加剧了贫富分化，这种“逆向调节”的负作用亟待引起关注并予以扭转。
针对目前税收在收入分配中的“逆调节”问题，一些基层税务干部和专家认为，要改变税收“调低难调高”的局面，当务之急是要强化现有的征管措施，将该收的税收上来。同时通过调整完善现有的税收政策制度，减轻小企业和个体工商户的负担，从而公平税赋，充分发挥税收杠杆在收入分配调节中的“正效应”。
“关键还在于税务部门想不想把税收上来，愿不愿意多费些力气，把该征的税一分不少地收上来。”湖南省耒阳市一位税务干部说。
如何打破信息割据完善征信体系，强化对高收入群体的资产收入监管？辽宁一位基层地税局干部说，就单个而言，如今政府各部门的信息化程度都比较高，但总体看，各部门却是风马牛不相及，也缺乏一个部门来驾驭和管理所有的信息。“现在我们要了解其他一些部门的信息，还得找熟人先喝酒才能掌握，这种信息获取难度和成本太高了。”
他建议政府有关部门出台措施，以地区为单位，对政府职能部门的基础信息实行定期交换，打破隔阂，实现共享，建立一个庞大的税源监控体系，从而便于税务部门掌握纳税人信息，加强监控，有效征管。
一些基层税务干部和专家呼吁，对高收入者增加税收调节措施，如调整资源税，将资源税由从量征收改为从价征收，并提高税率扩大征收范围；开征消费税、物业税等。对小规模纳税人和普通百姓减轻税负，增加他们的收入。另外，税收要对社会捐赠给予政策优惠，鼓励富人为社会福利事业和一些公共事业作出贡献，鼓励更多富人捐赠，发挥其对国民收入三次分配的作用，缩小社会公民的收入差距。
针对各地财政均等状况，中央政府要充分发挥均等化转移支付应有的作用，进一步在补助数量、分配结构、拨款方式等方面进行改善，提高均等化绩效。通过中央政府有效的均等化措施，提高地方政府财力，弥补由于纵向财政不均等而造成的地方政府财政困境。通过均等化措施，增加贫穷地区的政府财力，弥补由于横向财政竞争而加剧的横向财政不均等，使这些地区的公共支出能够满足当地居民的基本公共需求，实现公共服务均等化。（《瞭望》新闻周刊记者 冯雷 杨玉华 丁文杰）
《瞭望》文章：亟待完善的分税制
1994年的分税制改革，重在解决中央与地方财政关系“失衡”上下功夫。经过多次财权调整，较好解决了自1980年代以来地方财力过大的问题，削弱了“诸侯”的经济实力，提高了中央政府的财政支付能力。这一制度创新，为创造中国经济“奇迹”、促进经济转轨和结构调整过程中一系列矛盾和问题的化解、统筹区域经济协调发展等发挥了重大作用。
但分税制只解决了财政关系问题的一个方面。学者张曙光撰文指出：“政府竞争既包括地区政府间的横向竞争和纵向竞争，也包括部门政府间的横向竞争和纵向竞争。地方政府间的竞争形成了"诸侯经济"，部门政府间的竞争形成了"王爷经济"，如果说地区间竞争还具有某些生产和创利作用，那么，部门间竞争则带有更多的垄断特征和分利性质。”
立足于财政视角，分税制在注重解决“诸侯”问题的同时，却忽略了对“王爷”权力的限制，肢解了政府财权的统一性。收入上，大量的预算外、制度外收入，国有垄断集团税后利润等游离于政府预算之外，以“部门”利益的方式“自主”运行。部分学者研究显示，其收入规模约为财政预算内的30%～40%。支出上，则出现了比例化、泛法化的倾向，“各路大臣都分钱”，“公共财政”形同“部门财政”。
有数字显示，2005年，中央财政专项转移支付达239项，其金额占转移支付总金额的64%。有的中央专项金额小至十万八万，而且带着“龙套”一直“落实”到基层。有些专项资金，实质上是“财权部门化”的体现，即各部门作为“第二财政”在参与国民收入的“二次分配”，过多地体现为部门利益，极易产生“寻租”行为，加之需要地方政府层层“配套”，成为中央各部门“条条”干预地方政府“块块”的重要载体。近些年，审计署刮起的“审计风暴”，更显示出违规违纪金额越来越大的非正常变动态势。“财权部门化、部门利益化、利益法制化”等问题的泛滥，加重了纳税人的经济负担，浪费了财政资源，降低了分税制体制改革功效。所以，在新一轮财政体制调整过程中，一定要从维护国家财政经济安全的高度出发，通过完善各项财政法规制度、深化政府预算改革、整合政府财力资源和实行“金财工程”等措施，确保政府财政权的完整、统一，从根本上遏制“王爷经济”现象。
以法律的形式划分各级政府间的事权和支出责任、明确各级政府间的收入范围、建立转移支付制度、划分财政权、划分财政立法权，是确保分税制财政体制科学、民主、规范、有效运行的重要保证。改革开放以来，我国的财政法治化建设取得了很大进展，但与发达国家财政法治化程度相比，与实行依法治国、依法行政、依法理财的要求相比，还有一定的差距，凸显财政法律体系不健全、法律层次比较低、立法质量不高等问题。特别是有关分税制财政体制的内容，只在《宪法》中简单地提了一笔，并没有以法律的形式对作详细规定。相关法规只停留在1993年12月15日国务院颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》基础上，而且对事权、财权、转移支付等内容也是粗线条地规定，仍缺乏可操作性。
所以，就目前财政体制法治性而言，在某种意义上是“人治”大于“法治”，“上级”决定“下级”，“随意”代替“稳定”，政府间“事权”、“财权”、“转移支付”等重大事项调整，往往只是依据政府或政府部门的“红头文件”。分税制是市场经济的产物，市场经济是法治经济，所以市场经济条件下的财政体制只能建构在法治化基础之上。借鉴国际经验，当务之急是研究出台《政府间财政关系法》《转移支付法》，修订《预算法》，以“法”的形式规范政府间财政行为，实现“人治”财政向“法治”财政的重大转变。(文/廖鸣) (来源：瞭望)
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