美国金融监管法全球推广 影响全球金融监管改革

　　《瞭望》文章：美国金融监管法案的全球影响

　　全球密切关注美国金融监管法案的国际推广，因为美国利用国内法主导国际规则构建早有先例

　　文/刘军红

　　美国参议院5月20日通过了新的金融监管法案。奥巴马政府表示将立即启动两院法案整合程序，争取在7月4日（美国独立日）完成并轨，构建统一的金融监管改革法律体系，为主导全球金融监管体系奠定国内法基础。

　　新的金融监管法案突出两大体系监管，即对金融机构的业务范围和营业规模这两个方面进行全方位监管。法案主张通过强化监管当局的权限，限制金融机构从事高风险的金融业务，禁止商业银行直接交易高风险的金融衍生商品等；同时，限制金融机构的经营规模，打破因金融机构规模过大而无法倒闭的羁绊，目标是从微观交易行为体系上，防止再度爆发金融危机。

　　去年底，美国众议院通过的金融监管法案，则着重“宏观信用秩序维护”，通过赋予美联储对金融系统的一揽子监管权限，确保央行主导银行、证券、保险等金融监管，目标是构建国际协调型金融监管体制，确保美元独一无二的国际权力。

　　美国参众两院法案实现并轨，将从宏观与微观的两个层面，构建起涵盖整体金融系统的监管体系，被认为是自上世纪30年代金融改革以来，最全面而统一的金融监管法律体系。

　　改变美金融产业结构

　　2010年1月，奥巴马继2009年6月发表强化金融系统稳定的监管法案后，再一次提出了旨在防止危机再次爆发的金融监管法案，被称为“新金融规制法案”。本月20日在参议院通过的法案即以此为蓝本。该法案的基本思想来自于奥巴马竞选时的经济总顾问、前美联储主席沃克尔，因此也被称为“沃克尔规则”。

　　其具体内容大致包括三项规则：一是禁止商业银行从事对冲基金、私募股权基金的出资、参股等业务，执行事实上的“分业经营”回归；二是禁止商业银行从事与客户无关的股票、债券（不含国债、政府机构债和地方债券），以及金融衍生商品等内部关联交易；三是金融机构在进行重组并购时，收购后的关联负债不得超过金融机构总负债的10%。

　　前两项规则属于银行业务范围管制；第三项规则，则堪称银行经营规模管制，即事实上不承认巨型金融机构的存在。美国众议院去年12月通过的金融监管法案，还是以“巨型金融机构”的存续为前提的，体现了对大型金融机构的破产可能对宏观金融系统稳定造成巨大冲击的关切。而沃克尔规则事实上否定了巨型银行集团的存在。

　　但目前美国金融产业的现实是，金融危机后美国的大型投行或被巨型银行兼并，或申请转为“银行集团”，几乎无一例外地演变为可获得央行最后贷款支持的银行集团，形成了巨型银行集团主导的具有“美国特色”的金融产业结构。沃克尔规则通过否定巨型银行集团的存续条件，无异于将彻底改变美国的金融产业结构。

　　在金融自由化进程中，巨型金融机构凭借其巨大的规模，获得了追逐高额垄断利润的条件。其高管、金融精英则可利用垄断经营权力，牟取超额薪酬。在金融危机爆发时，这些金融机构又利用对金融系统的威慑地位，轻而易举地获得了政府资金援助，严重侵吞、挥霍了国民税金，平添国民负担，引起社会广泛不满。“沃克尔规则”可谓迎合大众，为奥巴马争取政治人气，挽回政治面子的改革手段。

　　影响全球金融监管改革

　　上世纪七八十年代，随着金融市场的发展，银行经营面临严格的分业管制限制，以至于上世纪90年代，在美国形成了“银行衰退论”。因此，发展存贷业务以外的新金融业务，使商业银行获得更广泛的盈利机会，成为当时金融改革的基本思想。美国的金融自由化，也正是通过阶段性地放松“利率管制”、“业务范围管制”开始起步的。而作为金融系统的维护手段，当时的美国金融改革在允许银行从事适度的风险业务的同时，作为缓冲手段，政府监管部门要求银行提高自有资本比例，维护银行的健全性。两相结合构建金融安全体系。这种金融自由化改革，使银行业务范围由传统的存贷业务，发展为可提供全面金融服务的综合业务。

　　冷战结束后，全球市场统一，金融全球竞争上升为时代的主题。作为美国的主要竞争对手，欧洲的金融机构多属于可兼营证券、保险等业务的综合银行集团，具有较强的国际竞争力。在此前提下，美国若想参与全球金融竞争，就必须放松银行的业务范围管制，为银行展开全方位金融服务提供条件。正是在这样的背景下，美国1933年制定的“分业经营”模式，逐渐得到改革，尤其是1999年美国新银行法进一步允许“金融持股公司”成立，“分业经营体制”得到了较为彻底的改革。而1980年代后半期，“过于巨大，以至于无法破产”理念上升为一种潮流，发达国家的各类巨型跨国金融机构不断发展，在金融系统中扮演重要角色。美欧银行、证券、保险集团逐渐走向了综合化和巨型化道路。

　　金融巨型化虽可在全球大竞争中避免破产，但也给金融经营者提供了“新的寻租机会”，即通过对金融系统的威慑，获取了超额垄断权力，衍生为一种政治问题。从2007年8月的次贷危机，到2008年的金融海啸，乃至当前的欧洲主权债务危机，银行集团的巨型化、寡头化反而快速发展，引起发达国家的社会反叛，直逼政权稳定。

　　对此，G20峰会也从国际金融系统稳定角度，主张对重要的金融机构实施特别的国际协调监管。美国的新金融监管法案可谓适应全球金融改革潮流，迎合多方愿望的金融监管改革框架，或将对全球金融监管改革产生重要影响。

　　如何国际协调值得关注

　　目前，关于从金融系统角度对大规模而复杂的金融交易进行监管的方式，大致有两种倾向。

　　一是以巨型金融机构的存在为前提，并将之特定化，来考虑设计监管体制。如美国众议院通过的金融改革法案，就强调了从金融系统稳定角度考虑对巨型金融机构的监管，并通过加强国际协调，确保在发生经营破绽时足以抑制其对全球实体经济的直接冲击程度。

　　二是在金融系统中，金融监管当局原则上不主张建设特别的超级金融机构的思路。典型代表就是“沃克尔规则”，也是本次美国参议院通过的新金融监管法案的核心思想，即通过限制银行从事高风险投资和交易行为，保守地维护清算系统、资金中介等商业银行的传统功能，以确保“不制造”超级银行集团，避免对金融系统形成“太大，以至于无法破产”的威慑。由此，在金融安全机制上，可缩小“金融安全伞”的范围，提高金融系统稳定的维护效率。

　　第一种方式虽然对金融机构的经营活动影响最小，但也会助长巨型金融机构的扩张，从而使金融系统的安全伞扩大，金融系统的维护成本上升，“太大，而无法破产”的威慑问题无法解决。第二种方式属于保守疗法，在限制了银行经营手脚的同时，并没有提出如何确保银行盈利条件，尤其是没有提出如何推进国际协调，确保金融监管的国际均等化。

　　此外，改革也引起金融业对竞争力衰退的担心。保守、缩小均衡的监管方式，对金融市场的流动性萎缩预估不足，对实体经济将产生怎样的影响不确定。以美国为震源的金融危机原发于投资银行的过度扩张，但监管法案则将商业银行置于严格管控之列，是否能对“市场型的金融系统风险”产生有效的控制并不确定。从“信用秩序维护”角度看，其效果也存在很大的疑问。

　　因此，不仅华尔街积极抵制，欧盟也已表示不会套用美国方案，日本更是密切关注美国方案的国际推广。

　　事实上，美国利用国内法主导国际规则构建早有先例。早在二战刚结束时，美国主导构建了布雷顿森林体制，至今仍有影响。而其中的“黄金美元汇兑本位制”正是基于美国的国内法形成的。布雷顿森林协定只规定了以黄金为锚的固定汇率制，并规定了以1944年7月1日黄金的美元价格构建二者的联系，并没有规定“官方黄金与美元的对等平价关系”。美国是依据1934年制定的国内法“黄金准备法”的居民持有黄金的禁令，以及对全球70%的黄金垄断地位，形成了“黄金的官方交易”机制，获得了“美元即黄金”的霸主地位。

　　美国金融危机后，全球金融竞争格局并未发生根本改变，纽约依然是全球最大的金融资本市场。日欧金融机构若想参与全球竞争，就不可避免地要进入纽约市场，并接受美国的国内法管制，否则无异于自我放弃竞争权力。

　　显然，美国的金融监管法律体系在相当程度上具有国际规则的含义。基于“沃克尔规则”的新金融监管法案，如何展开国际协调，形成普遍接受的且有效的国际金融监管体系，值得关注。□

　　（作者为中国现代国际关系研究院全球化研究中心主任）