国研中心提户籍改革思路 户口承载福利分步获得

    国研中心专家：大城市不能只要“人手”不要“人口”

　　我国现在许多大城市面临人口膨胀难题，不断增加的外来人口使得土地、水源、环境、交通等资源不堪重负。为此，有人提出，应通过政策控制城市人口规模。但国务院发展研究中心社会发展研究部（以下简称“国研中心社会部”）发布的研究报告却认为，发达地区更有条件吸纳外来人口安家落户，以实现人口分布与经济集聚在空间上的协调。

　　近日，课题组组长、国研中心社会部副部长贡森接受了中国青年报记者专访。

　　中国青年报：北京、上海、广州等大城市由于聚集优质社会资源，吸引了越来越多的外来人口，使这些城市土地、环境、水资源难以承受。为什么你们却认为，大城市应该对外来人口更加开放？

　　贡森：经济越发达的地区，人口集聚会越多，这是人口分布的基本规律。随着经济的发展，就业机会增加了，自然带来劳动力的集聚，区域消费水平也提高了，进而吸引更多的产业和人口集聚。

　　改革开放以来，东部发达地区经济得到快速发展。城市的发展离不开人的贡献，但许多城市对外来务工人员的态度却是矛盾的，需要他们劳动，却不希望他们分享发展成果。说白了，就是只要“人手”，不要“人口”。

　　实际上，经济发达地区现在的发展水平是与中央的倾斜政策分不开的；按照主体功能区划，重点开发区和优化开发区等经济发达地区，未来可能在土地、信贷、投资、财政和环保等方面享受更多的政策优惠，这些地区也应该承担更大的义务，帮助外来人口安家落户。

　　中国青年报：但是人们一般会认为，由于资源的有限性，地区对人口的容纳也是有限的。以北京市为例，从现在的人口增长趋势看，未来10年内，北京市人均水资源量将不足300立方米，而300立方米是国际上公认的不应突破的底线。

　　贡森：对于自然环境因素的讨论不是孤立的，而必须与一定的技术条件、经济发展水平和公共服务状况相结合。随着社会经济的发展和技术进步，各种资源的流动性增强，自然资源的刚性约束被削弱了，耕地资源、水资源等自然资源不再成为人口集聚的主要障碍，人口集聚更多地取决于经济和社会因素，其中经济因素更是占据了主导地位。

　　目前，我国人口正在向经济发展速度较快的区域流动，人口集聚的趋势比较明显，这表明，以就业为主的经济因素是中国人口空间分布的决定因素。如果将水资源等自然要素的影响绝对化，多数东部发达地区水资源都超载了，人口都要外迁。显然，这与全国人口“孔雀东南飞”的普遍选择是不相符的。

　　实际上，按照国际上通用的综合性可持续指标来测量，我国发达地区的综合资源的人口承载力还有较大富余。但我们在调查中发现，许多发达地区都以资源环境已经超载、社会环境变差作为托辞，不愿意吸纳外来人口。但这些地区的经济发展又提供了更多的就业岗位，可以吸纳更多的外来人口，这是地方政府难以控制的。过去几个月，沿海地区普遍出现的“民工荒”就是一个例证。

　　中国青年报：现实情况是，许多大城市由于人口增多带来许多问题，如交通拥挤、水资源短缺、环境恶化等。

　　贡森：不能将城市扩张中的问题简单地归咎于人口增多，事实上许多问题是城市规划不科学，或公共服务不到位造成的。比如我国一些特大城市采取的“摊大饼”式的发展，服务机构、行政单位都集中在城市中心，而人们居住得越来越远，造成上班向心式地涨潮，下班离心式地退潮。而美国洛杉矶等组团式发展的城市，就可以在很大程度上避免交通拥挤的问题。我国应该借鉴这种“多中心、组团式”的发展策略，不搞集中式中心区，每个组团都有办公、购物、休闲和居住中心，各个组团互相独立存在，这样，整个城市交通也就顺畅了。

　　广东的东莞是一座向工业化、城市化快速发展的城市，也是一座城乡一体的组团式城市。市直接管辖镇（街），中间不设县或县级区。组团式的城市空间构架构成了东莞的城市特色，既突出市中心区，又充分考虑各镇（街）的全面均衡推进。理性地讲，东莞这种组团式的城市发展模式，也可能是今后中国城市规划部门应该借鉴的方向。

　　中国青年报：人口增加导致对住房、医疗卫生、教育等商品和服务需求的增加，可是，公共服务的提升还是跟不上人口集聚的速度。比如，北京市规划修编之后的最新“总体规划”，是到2020年时，总人口控制在1800万人。但是，到目前为止，北京市的常住人口和外来人口的总和已经超过2200万人，应该说已经提前十年完成了发展规划目标。

　　贡森：所以，关键在于，为什么服务没有同步提升？一般来说，经济集聚和人口集聚过程是互相促进的。在一个地区新建或扩建工厂，一般会带来新的就业岗位；在人口自由流动的条件下，新的就业必然带来供养人口的迁入，新增人口及其消费必然带来物业税、消费税的增加；地方财力的增加，可以加大对基础设施等投资环境和公共服务等人居环境的投入，也可以减税让利，有助于吸收更多的企业和人口集聚。

　　但在我国，由于户籍、税收等相关制度因素的制约，使得经济集聚和人口集聚相互加强的良性循环过程被大大弱化了。户籍制度导致人口自由迁移受阻，而在地方财政收入主要依靠来自生产环节征收的增值税的财税体制下，企业的生产活动是地方政府的主要收入来源，而人口增加通常意味着公共服务供给和财政压力的增大，因此便形成了只要“人手”不要“人口”的思路，以至经济规模与人口规模不平衡。

　　中国青年报：“经济规模与人口规模不平衡”怎么理解？是大城市人口相对过剩吗？

　　贡森：恰恰相反。与区域经济集聚规模相比较，我国西部地区显得“人口过剩”，而东部沿海地区则是“经济过剩”。这是根据常住人口数据统计的，如果按户籍人口，即按照完全能够享受当地经济发展成果的人口来算，我国西部地区的“人口过剩”以及东部地区的“经济过剩”会更严重。

　　中国青年报：这种经济集聚与人口分布不均衡会带来哪些危害呢？

　　贡森：这样既不利于东部沿海地区进一步发挥规模经济的集聚效应，也不利于区域间的生活水平和公共服务的均等化。流动人口难以在城市立足，导致中西部剩余劳动力未能充分转移，内地与东部沿海之间的人均收入和福利水平差距被拉大。而城市内部“二元社会”的分割，也会加剧未来城市内部不同人群之间的社会矛盾，给未来的城市治理、城市内部的社会和谐发展和经济持续增长带来巨大的挑战。

　　因此，我们建议，应尽快使人口分布与经济集聚相协调，妥善安置已经进城务工经商的外来人口。

　　中国青年报：那应该怎样纠正经济发展和人口分布不平衡的现状呢？

　　贡森：针对这一问题，“十一五”规划以及主体功能区规划编制的相关文件提出，要促进人口分布与经济布局相协调，基本实现公共服务均等化的战略目标。为了实现这一目标，我们提出三方面政策建议：首先要改革户籍制度，鼓励外来人口在承担法定经济责任的基础上，逐步实现安家落户；其次是在公共服务的提供上实行“费随人走”，并积极探索在消费环节征收增值税，以实现人口增加与地方财政利益的一致性；第三是在未来40年时间里，对发达地区吸纳人口的数量作出适当的硬性要求，以逐步降低历史积累起来的不协调度，也就是“还欠账”。