中国退役士兵培训调查:6种模式官兵盼法律保障

驻粤某部领导到培训学校看望并了解退役士兵学员学习情况。
退役士兵学员在中山市技师学院参加汽修专业培训。特约记者　李华敏摄
　　今年3月份的全国人大会议上，广东省军区辛荣国司令员作为军队人大代表，就退役士兵免费教育培训这个问题在解放军代表团全体会议上做了发言，直接向军委最高首长做了汇报。”

　　因为有了党中央、国务院、中央军委的有力推动，全国各地近些年来兴起了各种“先培训后就业”的退役士兵安置模式。但是，因为始终缺乏一个统一的政策支持和明确的法律保障，各地在具体做法上五花八门，各显神通，培训的深度和广度大不一样，这都影响了培训工作的进一步推广。

　　我国退役士兵安置工作一直有着浓厚的计划经济色彩，属于指令性安置。按照《兵役法》第56条第(二)款规定，这一安置办法实施了几十年。然而，到了2000年前后，该法在实际操作中变得困难重重。

　　编者按：广东省推行的退役士兵免费职业教育和技能培训受到了广大退役士兵的普遍欢迎，我们在调查中也发现，类似的退役士兵培训工作在全国其他一些地方也在开展。但是，由于受经济发达程度以及多方面因素影响，此项工作在各地开展的深度和广度差别很大，有相当省市的退役士兵目前还无法享受到这项政策。

　　党的十七大强调：“要健全面向全体劳动者的职业教育培训制度。”如何积极适应市场经济条件下的退役安置需要，努力提高退役士兵综合素质，让他们都能享受到免费的职业教育和技能培训，使这件利国利民利军的好事真正实现效益最大化？本报记者继续对这一问题进行了跟踪调查。

　　一项议案，

　　直接递交全国人大

　　31名军队人大代表联名递交议案，要求在《兵役法》中增加对退役士兵实行免费教育培训的内容

　　“退役士兵是一个巨大的人才资源，绝不能单纯看成是要完成某种任务来安置他们。通过这几年广东的实践，已经看到了加强退役士兵免费职业教育培训的诸多好处，这个资源利用好了，可能会发挥出非常大的效能，所以，我们认为应该在更大范围内推开。”

　　2010年3月底的一天，在广州军区司令部大楼的办公室里，军队人大代表、广州军区参谋长贾晓炜对记者说。

　　在今年3月份的全国人大会议上，如何保持部队兵员“进”口与“出”口顺畅引起军队人大代表的热议。所谓“进”，指的是征兵入伍；所谓“出”，指的是退伍转业安置。大家觉得，这几年，随着改革开放不断深入，如何适应市场经济的需要，解决好退役士兵的出口问题，是一个必须面对的重要问题。

　　“大家对退役士兵免费教育培训这个问题讨论得很热烈，解放军报也报道了我们很多代表的建言献策。”贾晓炜回忆道：“参加我们小组讨论的军委首长非常关注这项工作，鼓励大家要把这项工作继续做下去，争取扩大到更大范围。广东省军区辛荣国司令员作为军队人大代表，还就这个问题在解放军代表团全体会议上做了发言，直接向军委最高首长做了汇报。”

　　“大家讨论的结果，就是向全国人大提交一个议案，争取从法制的层面来解决这个问题。因为如果单纯从政策层面上，比如广东省你重视了，你经济比较富裕能拿出钱来你就能办，有的省没有钱，或者有钱但是对这项工作不重视，可能就不办。”贾晓炜说：“政策是管一时的，法律是管长远的。” 他进一步阐述，按照我国的《兵役法》，人人都有义务履行兵役。而实际上我们国家每年符合条件的青年中只有百分之一的应征入伍。这个数目非常小，原因是我们国家兵源很充足。但这实际上是大家共有的义务， 应该采取某种方式来支持和补偿这些履行义务的人。或者可以理解为百分之一的应征入伍青年的补偿问题，应该由另外百分之九十九没有入伍的人来负担。我们国家实行的对城镇退役士兵安置工作，或进行一次性的补助，实际上都可以理解为是一种补偿。但这还不够，并且随着形势的变化，单纯依靠政府指令性安置的矛盾逐渐突出。因此，对退役士兵进行职业教育和技能培训，提高他们的就业能力，已成为当务之急，或者说是题中应有之义。现在，国家每年对教育投入的钱很多，应该把退役士兵培训纳入国家整体的国民教育体系。从战略的高度讲，它也是军民融合式发展的一项重要内容。

　　最终，一项由广州军区参谋长贾晓炜牵头、31名军队人大代表签名的《关于在兵役法中增加对退役士兵实行免费教育培训内容的议案》由解放军代表团顺利递交全国人大议案组。

　　议案认为，随着国家经济社会不断发展进步，城乡统筹发展进程加快，为推动城乡退役士兵免费教育培训提供了经济和社会基础，当前全国推开城乡退役士兵免费教育培训工作的时机已经成熟。现行的《兵役法》第五十六条和第五十八条对退役士兵安置工作有关问题作了规定，但其中没有涉及对退役士兵提供职业教育和技能培训内容，这使得各地开展退役士兵教育培训工作缺乏法律保证，造成教育培训工作在各省市发展的不平衡，制约了这项工作的健康发展。

　　“作为为国防和军队建设做出特殊贡献的退役士兵，理应得到更多更好的优惠教育培训。”

　　31名代表联名建议：“加快推进修改《兵役法》的进程，在关于退役士兵安置规定中明确：城镇和农村退役士兵待安置期间和自主择业前，当地人民政府应当统一组织免费职业教育和技能培训。希望政府把退役士兵教育的问题纳入统一规划，国家财政拿出专款，采取中央财政和地方财政相结合的方式来解决这个问题。而且对于相对贫困的地区，主要由国家财政来解决。”

　　不难看出，军队人大代表对退役士兵免费教育培训，有深入的调研和强烈的呼吁。他们来自全国不同的地区，对各地退役士兵的安置和培训工作十分了解，对其中的难点问题有切肤之痛。因此，他们希望这项工作能够得到法律保证。

　　目前议案处理的进展情况如何？记者电话采访了全国人大相关负责人，得到的答案是已经交到法律委员会，正在处理过程中。法律委员会国家法室许安标主任告诉记者，按照法律程序，议案首先要组织相关部门进行审查，然后提交全国人大常委会立项，进入立法程序后还要经过一读、二读等，“立法的过程是严谨和复杂的，会比较长。”

　　一个难题，

　　10年破解步履维艰

　　工作政策框架已经形成，但还不够完善；教育培训经费保障渠道有，但标准还比较低

　　退役士兵安置难的问题实际上不是一个新问题，为了解决这个问题，国家已经进行了多年的探索。

　　我国退役士兵安置工作一直有着浓厚的计划经济色彩，属于指令性安置。按照《兵役法》第56条第(二)款规定，家居城镇的义务兵退出现役后，由县、自治县、市、市辖区的人民政府安排工作。家居农村的义务兵退出现役后，由乡、民族乡、镇的人民政府妥善安置他们的生产和生活。

　　这一安置办法实施了几十年。

　　然而，到了2000年前后，该法在实际操作中变得困难重重。

　　国防大学公方彬教授认为：“安置工作外部环境的改变，市场机制作用的增强，就业岗位的减少等，使安置工作的传统优势正在减弱，新形势、新情况带来的新问题、新矛盾正在逐渐增多。”

　　据统计，1989年-2002年，全国国有企业数量由10.23万个减少到4万个左右。在大量自身职工下岗的时候，想要安置退伍军人，实在是勉为其难。这样便出现拿着《兵役法》的退役士兵，被拿着《企业法》(规定企业有经营自主权)的企业家拒收的尴尬局面。 与此同时，政府机构也在精简。从1998年开始，我国政府推行机构改革，政府编制被大量冻结。而公务员制度改革，也为复员转业军人进入政府序列设置了更高的门槛。在此背景下，退役士兵进入政府机构的可能性越来越小。即使事业单位，同样也面临着减员增效的压力。

　　“指令性计划安置，在很大程度上透支着政府的行政资源。”一位地方军转安置办的同志告诉记者：“实际上，传统的军转安置办法已经走入了死胡同。”

　　一位民政部副部长曾撰文指出：“退役军人的指令性行政安置限制了人力资源的合理流动，而且在一定意义上弱化了社会保障功能的发挥，与现代社会保障体系建设的宗旨是背道而驰的。”

　　顺应社会发展、有效解决退役士兵安置难，成为一个重要而紧迫的课题。

　　从2001年起，“每年国务院、中央军委发布的关于加强退伍士兵安置工作的通知，都对加强培训问题提出了明确要求，核心内容就是要求民政部门会同劳动、教育等相关部门，健全培训机构，搞好退役士兵的培训。”国家民政部优抚安置局马飞雄处长告诉记者。

　　2005年7月，国务院下发《关于进一步做好城镇退役士兵安置工作的通知》，要求各级人民政府要充分利用现有公共就业服务机构、院校和培训机构，开展多种形式的职业技能培训，帮助城镇退役士兵尽快转换角色，掌握就业基本技能，提高就业竞争能力……

　　2006年3月，在一年一度的全国两会上，做好退役军人的就业指导和服务工作，“大力开展职业培训和就业服务体系建设”，被写进了国民经济和社会发展计划报告。

　　2007年，国务院办公厅转发了民政部等九部委关于退役士兵优惠政策的文件…… 国务院、中央军委对退役士兵安置工作改革作出的系列决策部署还包括：适应国家劳动用工制度改革，明确城镇退役士兵的安置实行劳动合同制；引进市场调节机制，采取“供需见面、双向选择、包底安置”办法，实行“安置任务有偿转移”；出台优惠政策，发放经济补助，鼓励城镇退役士兵自谋职业等。

　　“应该说，经过这10年的逐步发展，退役士兵培训工作的基本政策框架已经形成。”马飞雄处长说：“但从目前的形势来看还不够完善，还没有系统的、专门针对培训工作的政策。”

　　与缺乏一项“系统的、专门针对培训工作的政策”一样，影响退役士兵培训工作另一大问题就是缺少经费。从1994年开始，中央要求各地把退役士兵培训经费列入地方预算，由中央财政进行补贴，但问题是，补贴的标准太低。

　　“当时的标准是每人补100块钱，只有城镇兵才有。中央补助开始是对23个半省补助，北京、上海、广东等经济发达地区完全由地方财政负责，山东经济也比较发达，但兵员较多，所以补了一半。直到2007年开始，全国的31个省市才都补。”

　　“100元确实是太少了，主要是用于包括培训、政策宣讲、特殊情况处理，这两年标准从100元提高到200元，从去年开始对农村退役士兵也有补助。现在看，培训经费的保障渠道是有的，但是标准有点低。”马飞雄处长面露难色地说。

　　一项创新，

　　四面开花效果各异

　　全国目前主要有6种培训模式，各有特点，但还需要进一步规范

　　正因为有了党中央、国务院、中央军委的有力推动，全国各地近些年来兴起了各种“先培训后就业”的退役士兵安置模式。但是，因为始终缺乏一个统一的政策支持和明确的法律保障，各地在具体做法上五花八门，各显神通，培训的深度和广度大不一样，这都影响了培训工作的进一步推广。

　　马飞雄处长向记者列举了6种模式：

　　第一种模式以广东、江苏、重庆为代表，特点是政府出资，城乡一体，完全免费；第二种模式以辽宁为代表，特点是民政部门和相关的企业联合培训，实行“订单式”培训就业；第三种是以湖北为代表，民政部门和高等院校联合办学，退役士兵到大学、高等院校去接受教育；第四种模式以河南为代表，民政部门自己组织退役士兵培训中心，进行培训；第五种模式以云南为代表，政府出资资助退役士兵就读中等职业技术学校；第六种模式就是退役士兵自己选择专业、选择培训机构，拿到相应证书后民政部门给予相应补助，这是当前中央政策中的一项内容，没有具体代表省份。

　　广东、江苏和重庆3省市是组织城乡退役士兵免费参加职业教育和技能培训起步较早、成效明显的省份。民政部曾会同相关部门联合进行了一次调研，调研结果认为，广东等3省市组织城乡退役士兵免费参加职业教育和技能培训的做法是成功的、效果是明显的。

　　“大家普遍反映，通过开展教育培训工作，可帮助退役士兵学到知识、掌握技能、实现就业——退役士兵比较满意；可提高退役士兵技能水平，弥补企业技能人才缺乏——用人单位比较满意；可缓解安置压力，促进社会稳定——政府比较满意；可解除现役士兵后顾之忧，促进部队建设——部队比较满意。”人力资源和社会保障部相关部门的同志如此说。

　　这4个方面的“满意”，透视出的不仅仅是退役士兵迫切需要学习，提高自身素质，同时也是一种社会的需要。仅从国家经济转型需要人才培养和储备的角度考虑，就会发现退役士兵实际上是一个最现成、极具潜力的人才宝库，这个资源是各地经济发展的后备力量。 一位参与调研的同志告诉记者，调研中我们深深感到，当前退役士兵安置工作面临的政府指令性安排工作规定与市场就业机制、退役士兵就业能力与用人单位需求、城乡有别安置办法与城镇化进程加快之间的矛盾越来越突出，一定程度上困扰着各级政府工作，同时与劳动人事制度改革的要求不相适应，调整现行安置政策已到了非改不可的地步。广东等3省市的实践启示我们，开展针对退役士兵的多层次多形式教育培训，提高他们的技能水平和就业能力，是适应市场经济体制要求，破解安置难题，实现从城乡有别、安排工作为主，向城乡一体、扶持就业为主转变的必然选择，必须抓紧抓好。

　　调研组将广东等3省市经验做法带来的启示归纳成3个词，即：势在必行、时机成熟、大有益处。

　　“这3个省市的做法尽管很好，但其他地区学习起来有难度。”这位参与调研的同志说，“比如这3省市都是领导重视、特事特办，广东和江苏都是省委书记亲自过问，直接抓落实，重庆则是市委常委会多次专题研究，部署落实。再比如，这3省市都是士兵"点菜"、政府"买单"：对于参加1年以上中高级职业教育和技能培训的（占参训总人数将近一半），广东每人每年出资7000元，江苏每人每年出资7500元，重庆则是每人每年3500到4000元，无论是省级财政全部负担还是市县财政统筹解决，退役士兵本人基本不负担费用。换到经济落后的省份，如果没有中央财政支持，地方财政恐怕负担不起。再比如，为确保培训工作达到预期目标，这3个省市均制定出台了相应政策，不断调整完善措施，建立相应制度保障，同时由于此项工作需要多个部门合作，3省市都建立了党委、政府统一领导，民政部门牵头，教育、财政、人力资源社会保障、农林等部门各负其责，军队有关部门积极参与的工作机制。如果不进行顶层设计，没有国家部委层面的部门合作和制度建设，单靠下面也很难确保。”

　　如何才能让好的做法推广开来、持久下去？有专家建议，制度更带有根本性、长期性。开展退役士兵免费职业技能培训，单纯靠一时一地的热情难以长久，必须从制度机制上探寻源头活水，建立健全一整套良性运行机制，使之常葆生机与活力。

　　一种期盼，

　　立法保障全国推行

　　国家有关部门已经形成初步意见，待上报国务院、中央军委通过后方能施行

　　无论是军队人大代表的呼吁还是各地实践经验的启示都告诉我们，只有将退役士兵免费培训纳入法律保障范围，才能让全部退役士兵享受到免费培训的权利，才是从长远解决退役士兵出口问题的根本之策。

　　记者在广东采访期间，在珠海、韶关、汕头的多个团以下基层单位进行了现场问卷调查，参与答卷的战士累计达1000人。官兵均表达了对扩大开展此项工作的热切呼唤之情。

　　有一道题目是“你对退役士兵免费培训政策的态度是什么？”有超过90%的战士选择了“非常欢迎，非常需要”或“挺好，多了一个选择”，只有极少数选择了“无所谓，自己能找工作”。后来记者进一步了解，选“无所谓”的少数士兵，有的是家里已经安排好了工作，还有的在部队就是从事能与社会岗位顺利对接的工作，比如在小车班当驾驶员或在自动化站工作，懂计算机。

　　尽管非常需要这项政策的战士很多，但是有47.2%的战士觉得“家乡经济不发达，政府不可能出钱培训”。同时，约有三分之一的战士“担心培训不正规，学不到什么东西，白白浪费时间”。还有一部分战士担心自己文化水平低，学习跟不上。

　　由于目前退役士兵培训都是各省市自发组织，具体政策不一，部队很少开展这方面的政策教育，即便在培训工作开展得最好的广东，许多广东籍战士仍然对这项工作不甚清楚。记者曾在珠海某团随机选择了25名广东籍士兵，其中对广东省对城乡退役士兵进行免费培训“只知道一点”的有23人，这里面“还想了解更多，但是没人告诉我”的有16人，25人中没有1人知道具体每年补助多少钱、需要学多长时间。这种对政策的不熟悉，实际上也会造成一旦退役后参加培训热情不高，或者需要较长的时间适应培训生活。

　　正是因为缺乏全国性政策，部队战士又来自全国各地，目前部队无法对即将退役的士兵进行相关政策教育。广东省军区政委蔡多文认为，如果全国统一推行退役士兵免费培训，部队就可以在士兵退役前集中组织开展教育，让退役士兵充分了解这项政策的意义，这样不仅退役士兵的参训积极性会大大提高，而且对于地方部门解决退役士兵管理难的问题也会有很大帮助。 对于立法保障退役士兵受教育的权利，美国、日本、德国等都已经有成功的范例。

　　二战结束后，美国军队人数从1200万减至150万，数百万退役军人由于缺乏职业训练，归国后在就业问题上发生困难。美国国会于1944年颁布了《退伍士兵权利法案》。该法案规定:联邦政府对在二战期间服役超过90天的退伍士兵提供必要的经济资助，根据其服役时间长短和职位等提供一定数额的退役金、教育训练补助金、失业救济金和住房贷款等。《退伍士兵权利法案》的颁布,奠定了美国战后安置退伍士兵系列政策的法律框架，为美国二战后在短时间内妥善地安置近千万退伍士兵发挥了重要作用。同时，也促进了美国高等教育的大发展，为美国战后经济的腾飞和社会进步提供了强有力的人才支持和智力保障。

　　美国联邦政府的调查表明，“退役军人依据职业教育法而就业的人员因收入增加而缴纳的个人所得税，远远超过了联邦政府的该项投资。”美国史学界也普遍认为，联邦政府资助退役军人的行动是20世纪美国政府对经济影响力最大的、也是最成功的投资。

　　吉林省军区某边防团士官蒋德红在中国军网上发帖留言说：建议立法资助退役士兵上学深造，像美国颁发的《退伍军人教育援助计划》和《蒙哥马利法案》等。在我国也可考虑政府在退伍兵的入学深造上给予一定的优待，如退伍军人考上地方大学学费减半，这对于吸引优秀青年投身军营、缓解士兵退役后的就业压力和促进地方高校的国防教育都有很大帮助。

　　也有学者从另一个角度阐明了立法的重要性：随着我国市场经济体制的不断完善，以及人们法治观念的日益提高,现行军人退役安置制度已经不能适应新形势的需要,暴露出很多问题,既影响了法律的权威,也不利于保护退役军人的合法权益。为此,应借鉴行政法学中国家补偿的理论,并充分考虑退役法律关系的特殊性，厘定退役安置制度的理论基础。以此为基点，对现行制度及其实施现状进行审视，使我国军人退役安置制度逐步实现从与计划经济体制相适应向与市场经济体制相适应、从人治模式向法治模式的转变。

　　该学者认为，对退役士兵实行免费职业教育和技能培训，体现了教育公平的原则，这实际是国家整体的国民教育体系的一个重要组成部分。

　　一位署名“退役士兵的呼唤”的网友在中国军网上留言说：“军人退役的立法迫在眉睫，只有形成规范性法律文件，我们的利益才能得到真正的保证。” 但是，正如全国人大法律委员会国家法室许安标主任所言，法律的修改需要一个过程，不可能一蹴而就。实际情况也是这样，我们期盼退役士兵免费培训早日得到法律保障，但是在法律没有出台之前，政策的制定相对灵活，也来得更快。据记者了解，国家民政部目前会同人力资源社会保障、教育、财政、总参等军地有关部门，已经研究起草了一份《关于加强退役士兵职业教育和技能培训工作的意见》，目前正在各部门征求意见。

　　“大的思路就是借鉴一些成功做法，在全国层面上推开，指导思想就是实现就业为目的，以市场需求为导向，以就业教育和职能培训为主体，以成人教育和普通高等教育为补充，退役士兵自愿参加，自主选择培训专业，基本上不用自己掏钱的原则进行。”马飞雄处长告诉记者。（记者 孙继炼 高吉全 特约记者 曾政雄 杨小刚） (来源：解放军报)