个税改革再被呼吁 起征点提高中等收入者最受惠

　　个税改革：路径和方向

　　在收入分配改革的呼声中，30年来一直微调的个人所得税制再次被推到前台

　　艾经纬

　　6月10日，在上海某企业工作的黄鹏领到了5月的工资单，基础工资加绩效工资合计4720元。但他的工资卡里只增加了3657.6元。

　　因为养老金、医疗保险、失业保险以及住房公积金合计806元被扣除了，还有156.4元的个人所得税也被扣除了。

　　“这么算下来，我10个月不吃不喝才能在上海中环买一平方米的房子。”黄鹏告诉第一财经日报《财商》记者。

　　为了省钱，他住在郊区，每天早上7点不到就得起床去赶公交。每个月租房支出1200元，伙食800元左右，交通、通讯300元左右。“这2300元支出已经是我最基本的生活支出了，真希望负担轻一些。”黄鹏说。

　　也许，今年下半年，黄鹏的负担有希望变得稍微轻些。

　　一方面，各地上调最低工资的行动有望推动涨薪潮向更大范围扩展；另一方面，在收入分配改革的呼声中，由国家发改委起草的收入分配改革草案已接近完成，而在“十一五”规划期间未有重大进展的个人所得税制改革再次被推到了前台。

　　个人所得税制改革

　　“十一五”期间未有重大进展

　　自个人所得税制在1980年建立，30年来鲜有重大变革。

　　我国于1980年9月颁布施行个人所得税法，开始征收个人所得税，同时确定了个税800元的起征点。2006年1月1日起，个人所得税工薪费用减除标准从800元调整到1600元，2008年3月1日起调整到2000元。（起征点或者免征额的说法均不够准确，《“个税起征点”之争》一文中详细说明。）

　　2008年10月又分别对储蓄存款利息所得、证券市场个人投资者取得的证券交易结算资金利息所得暂免征收个人所得税。

　　但很多人士认为个人所得税制改革仍然比较滞后，2009年、2010年“两会”期间，多位人大代表、政协委员呼吁提高个人工薪费用扣除，但一直没有进展。

　　温家宝总理今年3月指出，在增加居民收入上要分三个层次：一是逐步提高居民收入占整个国民收入的比重；二是逐步提高职工工资收入占要素收入的比重；三是在二次分配中，运用财税的杠杆，调节收入差距，促进社会公平。

　　记者发现，今年4月下旬，国家税务总局在《2010年全国税收工作要点》中提及，“研究实行综合与分类相结合的个人所得税制度”。而在《2009年全国税收工作要点》中的表述是，“研究个人所得税制改革方案”。

　　联系到最近关于收入分配改革的大讨论，个人所得税制改革会否有所突破呢？

　　中国社科院财贸所财政与税收研究室研究员张德勇告诉记者：“应该说减税增薪是个大趋势，但个人所得税制改革进展还是要划阶段的。”

　　事实上，早在2003年，中共十六届三中全会便确定了个人所得税制的“综合与分类相结合”改革方向。2006年，这个改革方向还被写入了“十一五”规划。但令人遗憾的是，该项改革一直没有出现重大进展。

　　中央财经大学税务学院副院长刘桓告诉记者，个人所得税制改革会以渐进性改革的方式出现，在“十二五”期间肯定会整体推进的，但是推进的程度仍有待观察。

　　刘桓说：“提个方案很容易，但个人所得税制的改革牵涉到个人所得税征收的基础环境，这些基础环境包括个人信息核准、个人税负统计、国家对公民财产信息的掌握等等，这些工作做起来比较难。”

　　在天津财经大学财政学科首席教授李炜光看来，个人所得税制改革确实存在很大的障碍，主要是国家对个人信息难以掌握。但他同时告诉记者：“这些障碍其实并不在技术上。”

　　中国财政学会副会长、中国人民大学教授安体富曾对媒体表示，个人所得税制改为按综合税制征收应具备四大条件，包括实行纳税人永久税号；个人报酬完全货币化；推行非现金结算；建立财政、税务、国库和银行的联网系统。其中，个人税号可以身份证号代替，非现金结算也不是问题；财政、税务、国库和银行的联网升级也可以做到。

　　安体富还表示，涉及到由综合税制引申产生的财产收入真正透明问题，倒是可能受到一些阻力。

　　个人所得税制改革方向：

　　综合与分类相结合模式

　　对于个人所得税制改革的方向，中国税务学会理事、中山大学税收研究中心主任杨卫华告诉记者，改革的方向已经基本确定为综合与分类相结合的模式，问题在于如何推进。

　　杨卫华告诉记者，我国当前实行的是分类个人所得税制，有11类之多，工资、薪金所得只是其中最主要的一类，种类之多以及不同税率，在某种程度上导致了某些群体税负较重的问题。

　　张德勇告诉记者，转向综合与分类相结合的模式，即是将一些性质相近的类别合并，譬如工资和劳务报酬所得等。“综合与分类相结合模式，虽然在征税效率上有所降低，但是会向公平一端倾斜一些。”

　　总体而言，综合税制的优点是能够量能课税，体现纳税人的实际负担水平，公平税负；缺点是征收手续较为复杂，纳税人容易进行税收规避，需要纳税人服从程度高、税收管理制度先进、财务会计健全。

　　2010年“两会”期间又有代表提议以家庭为单位征收个人所得税，这便是综合征税的一种形式。

　　以三个收入总额等同的家庭为例，甲家庭夫妻俩月收入分别是7000元、8000元，乙家庭夫妻俩月收入分别是5000元、10000元，丙家庭月收入15000元但只有一人工作。三个家庭收入相等，但在我国现行的个人所得税征收模式下，三个家庭的个人所得税缴纳分别为1300元、1550元、2225元，甲和丙之间相差达925元。

　　据了解，美国、法国、德国、日本等国均采用按家庭为单位征收个人所得税制的形式，按照不同家庭的经济状况和人口数量来确定征税的标准。

　　财政部相关人士曾质疑按家庭征税模式缺乏操作性。对此，李炜光认为，我国区域发展不平衡、人口众多，按家庭征税模式确实操作上有难度，但并非不可操作。

　　此外，很多国家采取家庭申报制，有人质疑家庭申报可能会产生少报、漏报情况。对此，李炜光认为，一方面还是要推进个人信用制度完善，“推进广泛意义上的储蓄实名制，个人所有收支国家将一清二楚”；另一方面，运用法律的威慑力来打击偷税漏税行为。

　　今年“两会”期间，国家发改委主任张平表示，个人所得税按照家庭为主体征收的政策还将进一步研究。

　　个人所得税制改革分步走：两个方向

　　个人所得税制改革的方向早已确定，但这些年来鲜有进展，那么，个人所得税制改革应从何处入手呢？

　　杨卫华告诉记者，应该采用“先做试点、分步改革，稳步推进”的改革思路。

　　杨卫华表示，分步改革可以先做两点：一是改革个人工薪所得费用扣除标准。就全国而言，可以目前全国城镇居民人均支出数额为依据来确定费用扣除标准，全国实行幅度标准，各地的具体标准，由省级政府在幅度范围内确定。可以有两种规定，一是全国实行基准扣除譬如2500元，允许各地区根据当地实际上下浮动20%；二是全国定1500元~3000元扣除标准，各地在此范围内根据本地实际确定。

　　杨卫华认为，这样既保证法律在全国范围内的统一性和严肃性，也能体现制度的灵活性、适应性和可操作性。

　　杨卫华表示，二是改革税率。当前工资薪金实行的是九级超额累进税率，最高边际税率为45%。45%的税率比较高，可以适当降低，如先降到40%。这样可以减低高收入人群的逃税动机；同时，应将最低一级5%税率的征税范围从目前的500元扩大至3000元，这样可以有效降低中低收入者的税负。

　　若按此建议，黄鹏税前收入3814元只要缴纳90.7元的个人所得税，比现行税率要少55.7元，税负将降低42%。

　　此外，李炜光认为个人工薪九级累进税率的调整也非常重要。“我们目前个人所得税制有11个税目，税负较高，但又没有类似国外的个人税号，造成收入多元也就是挣钱多的人容易逃税，收入单一的工薪层相对缴税更多。”

　　关于税率，财政部财政科学研究所税收研究室主任孙钢曾表示，现在全国工薪纳税人数实际上可能只有两三千万人，与其把关注点放在起征点调整上，不如放在税率表的调整上。他建议，针对月收入2000多元的低收入群体的最低一档5%的税率能否考虑再往下调一调。

　　如果将不超过500元的部分按2%来征税，那么月收入在2500元的居民每月将只需缴纳10元，税负比当前降低60%。

　　杨卫华还告诉记者，上述两个方向只能算作初步改革，通过分步走，推进分类、综合相结合的个人所得税制模式才是最终目标。

　　专访中国税务学会理事、中山大学税收研究中心主任、岭南学院教授杨卫华：

　　先做试点、分步改革、稳步推进

　　个税改革应体现“量能负担”原则，能力强的人多纳税，能力弱的人少纳税，没有能力负担的人不纳税

　　艾经纬

　　虽然个人所得税制改革方向在“十一五”规划中已经清晰，但在“十二五”规划即将推出前夕，该项改革鲜有重大进展。

　　个人所得税制改革历来备受关注但又争议颇多。中国税务学会理事、中山大学税收研究中心主任、岭南学院杨卫华教授对第一财经日报《财商》记者表示，在改革方向确定的前提下，根据改革开放的经验，个人所得税制改革应该采取“先做试点、分步改革、稳步推进”的改革思路。

　　《财商》：在个人税制改革方向基本确定的前提下，怎样才能有效推进呢？

　　杨卫华：我国的个人所得税制度改革比较滞后，需要改的地方有很多，调整个人所得税制度有助于缩小收入差距，有利于缓解社会矛盾。

　　改革的方向已经基本确定，就是将当前的分类征税模式改为分类与综合相结合的征税模式，譬如将性质相近的经常性、劳动性收入采用综合征收，偶然性、资本性的收入则以分类形式征收。

　　对于改革的推进，我建议采取“先做试点、分步改革、稳步推进”的改革思路。

　　分步改革：一是提高费用扣除标准。其实把费用扣除标准说成起征点不科学，免征额的说法同样不准确。如企业所得税，是对企业收入扣除费用、成本后的余额即所得征收，成本费用不是所得，不属于征税的对象和范围。个人所得税也如此，个人的费用和成本不属于征税对象，所以，也不能称为免征额。免征额是对征税对象给予免征的数额，称为费用扣除更合理。

　　二是改革税率。当前工资薪金实行的是九级超额累进税率，最高边际税率为45%。45%的税率比较高，可以适当降低，如先降到40%。这样可以减低高收入人群的逃税动机；同时，应将最低一级5%税率的征税范围从目前的500元扩大至3000元，这样可以有效降低中低收入者的税负。

　　《财商》：那么，你认为个人所得税制改革应该坚持什么样的原则呢？

　　杨卫华：我认为个人所得税制改革应坚持的原则是：保护低收入者，适当照顾中等收入者，重点调节高收入者。

　　个人所得税制改革的目标是调节高收入，缩小个人收入差距，推动社会结构的变化，从当前哑铃形转向橄榄形，促进社会稳定。

　　《财商》：财政部曾指出大幅提高“起征点”，让高收入者受惠更多，中低收入者反而受损。对此，你怎么看？

　　杨卫华：我不认同这种看法。因为提高费用扣除标准后，按比例来看，收入高者减少的税额虽然比较多，但减负的比例小；而收入低者虽然减税额少，但减负比例大。对低收入者不存在受损问题。打个比方，10元钱对低收入者来说很重要，但对高收入者来说却不算什么。

　　《财商》：那么个人工薪所得的费用扣除标准多少比较合适呢？

　　杨卫华：个人所得税应该体现“量能负担”的原则，就是“能力强的人多纳税，能力弱的人少纳税，没有能力负担的人不纳税”。所以，费用扣除标准的确定，需要考虑这样几方面因素：首先是基本生活开支是多少；其次是通货膨胀因素；再次是和收入分配制度改革相关的住房、医疗、失业、养老等制度改革；此外还有教育支出；最后还要考虑到地区差异。

　　就全国而言，可以目前全国城镇居民人均支出数额为依据来确定费用扣除标准，全国实行幅度标准，各地的具体标准，由省级政府在幅度范围内确定。可以有两种规定，一是全国实行基准扣除譬如2500元，允许各地区根据当地实际上下浮动20%；二是全国定1500元~3000元扣除标准，各地在此范围内根据本地实际确定。这样既保证法律在全国范围内的统一性和严肃性，也能体现制度的灵活性、适应性和可操作性。

　　以广东为例， 2009年广东城镇居民人均月消费性支出1404.8元。以平均每一就业者人均负担人数1.97人计算(2008年数据)，则人均负担的月消费支出为2767.5元。再把住房、物价上涨等因素也考虑进去，扣除标准不应低于3000元/月。

　　《财商》：有人计算，如果将费用扣除标准提高到3000元或者5000元，国家整体的个税收入规模会有很大的减少。对此，你怎么看？

　　杨卫华：税收的功能有两个，一是财政筹集资金提供公共服务，二是调节个人之间的收入分配差距，促进社会和谐，维护社会稳定。我国个人所得税的征税目标，主要是社会目标而不是财政目标。根据我国居民个人生活支出的实际状况，适当提高费用扣除标准是应该的，当然，标准提高不是凭空想出来的，也不是无限制的。就目前而言，我国征收个税的目的应该是调控收入差距。个税收入在税收总额中占比重很小，只有7%左右，个税收入在特定时期有所减少，不会对政府财政收入带来大的影响。

　　此外，个税收入规模减少并不代表国家整体税收规模的减少，这就是“减税不减收”的道理。个税改革是个系统性工程，不仅仅改革个人工薪所得纳税制度，对其他类别的个人所得税制度如劳务报酬等同样需要改革。增加税收规模不能只靠提高税率或减少费用扣除标准，更重要的是要加强征管，把应收的税及时足额收缴入库，减少逃税，公平税负。

　　《财商》：除了财政部的表态，我们也听到一些声音，并不支持提高费用扣除标准，他们称“提高之后，那些不在纳税范围内的纳税人会降低纳税忠诚度”。对此，你怎么看？

　　杨卫华：我不赞成这种说法，这是对税收征管原则的曲解。税收征管应当遵循合法合理的原则，法律是要符合社会上大多数人的意志，得到大多数人的认同，如果一个家庭连基本的生存开支都要被纳入征税范围，这显然是不合理的，也不可能提高他们的税法遵从度。