　　在事关航权和航线时刻审批方面，新规定采取了分权和分类管理的制度。新规定减少了民航总局的部分审批权力。例如，全国133个机场，根据旅客吞吐量分为核准管理和登记管理两种模式。此前，所有机场航线均需民航总局批准。而新规定中，只有繁忙机场的航线需要核准。2005年需航线审批的机场为40个，2006年底减至15个，2008年已减至10个。

　　此外，按照以前的规定，航空公司在已申请航线上加班，均需审批；而在新规定中，除重点机场外，一般不再审批加班，而是改为对冲击正班的事后监督。同时，新规定还增设了国内航线经营许可评审委员会。原来由个别部门就能决定的审批，需通过国内航线经营许可评审委员会的一致通过。

　　根据新规定，民航总局和地方管理局分别增设了航班时刻协调委员会，并将相关结果在民航资源网上公开。

　　航班时刻协调委员会由航空公司、空管局、机场、民航监管部门派代表组成，通过投票决定航班时刻的分配方案。

　　其中，各航空公司根据运力，占60％的投票权，空管局和机场各占15％的投票权，监管部门占10％的投票权。

　　值得注意的是，在这些规定中，还第一次引入了在申请航线和航班时刻时，新进入公司优先的原则，其目的是为了鼓励竞争。至此，关于航权和航班时刻的规定，已经相对完善。

　　航班计划一般按夏秋和冬春航季分，在这两个航季之前，民航地方管理局和民航局均需召开航班时刻协调委员会，讨论当季的航线及时刻管理问题。

　　“每年两次的协调委员会，比每年一次的全国民航会议还重要。”在《中国民用航空》杂志主编刘平看来，《民航航班时刻管理暂行办法》已尽可能与国际接轨，比如确立鼓励竞争的原则，新进入的航空公司优先；确立公开透明的规则，在网上公开时刻表；确立容量的定义，及鼓励运营良好的公司等。为保证时刻协调分配的客观公正，该规定还对航班时刻协调的原则、优先顺序和工作程序作了详细规定。

　　2008年5月30日，民航局又下发了《外航航班时刻申办工作程序》，对外航申请航班时刻做了规范，其中规定，协调外航定期航班时刻时，按照《民航航班时刻管理暂行办法》未能排出优先顺序的，应当以新开航国家、新开航城市、新开航外航的次序进行协调。对于顺延上一航季的外航航班时刻，航班时刻协调机构应为外航分配与上一航季相同或者相近的航班时刻，保证外航航班的延续性。

　　但令人遗憾的是，规则的完善，并不意味着执行效果令人满意。就如同庞汉章等人能拿到别人拿不到的航线一样，许多航空公司，尤其是民营航空公司和外国航空公司发现，它们申请航线经历的时间不仅长，而且很难申请到。尤其是申请三大城市北京、上海和广州的航线最为艰难。

　　以美国航空公司（下称AA）为例，中美开放天空后，AA申请飞北京，首都机场给它的时刻是夜里两点落地，夜里四点起飞。因为时刻太差，AA至今没有开航。

　　一位总部位于武汉的民营航空公司前高管告诉本刊记者，该公司申请广州起飞的一条航线，用了一年多时间才申请下来。

　　而另一家总部位于上海的民营航空公司春秋航空，其董事长王正华多次表示，该公司无法申请北京航线，不公平。春秋航空网站显示，作为上海市的基地航空公司，春秋航空尽管拥有16条从上海起飞的航线，但是仅有一条飞往广州，没有一条飞往北京。

　　潜规则有效

　　“审批、返池、分配、监督，都在同一批人手中，这无法实现真正的监督”

　　在一些民航从业者看来，表面上公开、公平、公正的原则，在具体操作上，却有很大的灵活操作空间。

　　据一位2008年参加过航班时刻协调委员会的业内人士透露，每年召开两次的协调委员会，讨论的主要是定期航班的时刻。每次短则三天，长则两周。会上，各航空公司将自己拟定方案上报，然后与民航局、地方管理局、空管局、机场等相关方讨论，最后确定该航季的新增航线和定期航班时刻。在他的印象中，委员会并未履行投票程序。

　　新增航线和新增时刻往往是各方争论的焦点。按照国际惯例，中国机场每年都应预留一些新增航线和时刻，优先用于后进入航空公司，以保证公平竞争；而中国则根据国情又确定了基地航空公司也有优先权。在执行中，两条原则发生冲突时，都是后进入公司给基地航空公司让路。实际上，新成立的民营航空公司根本申请不到热门航线，这也是民营航空公司在中国很难发展起来的原因之一。

　　在一个资深民航业者看来，航班时刻委员会的二三十位代表几乎都是固定的，更像是一个“俱乐部”。民营企业的代表根本进入不了这个“俱乐部”里，因为大航空公司已经各自确立自己的势力范围。拿新增航线来说，如果民营航空公司的航线被批准，就会有国有竞争对手表示不满，对“俱乐部”的其他人施压。

　　“航空公司内部有专人来研究航线和航班时刻，这是它们盈利的制高点。” 北京蓝鹏律师事务所律师张起淮称。如果要在势力范围外争取更多，就要去跟“俱乐部”里的利益相关方商量交换条件。

　　或许正是在这种情况下，北京首都机场T3航站楼建成之后，新增航线和时刻60%以上都分给了基地航空公司国航。春秋航空等公司历经几年依然无法拿到首都机场的入场券。“我们也没有办法。”上述接受采访的民营航空公司高管称，作为民营航空公司，很清楚不能跟国有航空公司相比，只要跟同类民营航空公司相比，没有明显劣势即可。

　　对于定期航班而言，“返池”（即收回的航班和时刻池）是最核心的内容。根据2006年的《中国民用航空国内航线经营许可规定》，凡核准经营许可后，60日内未安排航班或因航班执行率不足50%的，核准机关可以撤销其经营许可，且两年之内不再受理该空运企业就该航线或相关航线提出的经营许可申请。相关航线和时刻可以被收回，并重新分配。

　　“时刻池”，指协调机场协调时段的所有可用时刻，包括未分配时刻、新增时刻、收回时刻，也就是所有可以用于重新分配的时刻。这中间的很多航班和时刻根本不会拿到协调会上讨论。据蓝鹏律师事务所律师张起淮介绍，收回的航权，通常是定期航班，企业是否违反规定，违规后是否会被放回时刻池，何时放回，放回之后这个时刻分配给谁，都是“有讲究”的。“许多以包机形式运营的航线，拿的就是这种定期航班。而新增航空和返池的航班都不由协调委员会控制。”这位业内人士说。

　　航班时刻的调整也会在“俱乐部”里面解决。举例来说，某外资航空公司从巴黎飞往北京的航班，是半夜三点钟落地，向来如此。按照历史时刻优先原则，其他航空公司不会将白天时刻让给这家航空公司。但如果“利益俱乐部”有成员正好从三大国有航空公司跳槽，去该航空公司负责航班时刻申请，他就有能力和人脉，私下与空管局、民航局相关人士谈定调整方案，同时跟受影响的某国有航空公司代表达成默契即可。

　　“亏企业不亏个人。”有行业内人士直言这才是问题的关键点。“你别看航空公司不赚钱，有些人天天赚钱。”另一位市场人士透露说。在他看来，潜规则才见真金白银。

　　按照2007年暂行规定，在整个时刻协调过程中，所有信息和协调结果应在航班时刻管理网公布。但实际上，这个表有些航空公司找上门去要，往往会看到一个单子，听到一个说法：“你看，这上面所有时刻都满了，没有了。”这是忽悠。

　　根据2007年暂行规定，对航班时刻的分配与协调、处理结果等意见分歧较大时，航空公司、机场管理机构或其他有关利益方可以向航班时刻协调委员会投诉。航班时刻协调委员会应在收到投诉一个月内作出裁决。涉及重大问题或者应当事人要求，应举行听证会。

　　但现实中，没人这么做。“这次没拿到，下次找个更硬的关系。”这是大家不约而同的做法，理由很简单，真正掌握航班时刻分配的和负责监督者没分家。投诉的最后结果，很可能连自己原有的黄金航线和时刻也没有了。

　　“审批、返池、分配、监督，都在同一批人手中，这无法实现真正的监督。”蓝鹏律师事务所律师张起淮说。“在南航与黄登科案中，作为三大国有航空公司之一的南航，都需要通过私人代理公司来拿航线，问题严重程度可想而知。”

　　有关航线和航班时刻的利益链，每一个环节，都需要“做工作”。主管“航权时刻”的官员及其代理人、大承包商是民航腐败生态链的上游，航空公司则位居中游，在下游还有大量的票务销售代理公司和旅游公司，凭借与航空公司内部人士的关系，再对航线或时刻进行转包或代理。

　　平常所指的包机，通常指个人或者单位为特殊需要向航空公司申请某一个航班。但是，近年来行业内所说的包机早已花样翻新。有特殊关系的“庞汉章”们从监管部门拿到航线后，与航空公司合作，由航空公司提供运力，代理公司组织货源或客源承包。

　　这一类包机，手握航线资源的“庞汉章”们或直接按座位抽成，或一次性收取佣金，根据航线不同价格略有差异，一条航线价格常在四五千万元左右。

　　“如果说客运是明折明扣的话，货运就是暗折暗扣。”一位业内人士直言，能够让生态链里的各方获取更大的收益的，是货运包机。作为非定期航班，货运时刻并不在民航航班时刻协调委员会上讨论，航权和航班时刻每每在少数与民航局官员有特殊关系的人手中。深圳机场的一位内部人士说，为了节约效率，联合包裹（UPS）曾申请将部分货运航班的起降点从广州调整到深圳，还特意与深航调整交换了时间，但最终仍然没能获批。

　　在前述民航业内人士看来，国外的协调委员会之所以起作用，因为确实是由航空公司协调决定，委员会里的人由专家、资深人士组成，“人家都非常爱惜自己的羽毛，有公信力。而中国的协调委员会里都是民航局的人，讨论也是民航局说了算，没有公信力”。

　　由于缺乏透明的监督机制，时刻资源逐渐演变成明码标价的交易品，航空公司一边为此支付诸多公关费用，一边抱怨和不满。在民航局的一次会议上，南方某机场总裁对民航局一位副局长发泄怨气：“听说北京一个时刻300万元，我给600万元，给我两个时刻行不行？”

　　在黄登科案发生之后，2010年1月5日，民航局发出了新的通知，对航班时刻管理进行了十项改革，包括取消一月一次的非定期航班审批，取消了每年两次的换季协调会，航班评审委员会也改为集体审批。

　　“取消航班协调会，等于说原来可以在两周之内搞定的公关，现在要更长时间。”一位曾任职国有航空公司的人士戏称，“原来给上面磕头，是一起磕完，取消协调会之后，得一个一个挨门磕。成本更高，效率更慢。”

　　没有明晰的法规，都是模糊的、弹性非常大的规定，没有严格的程序。同时，缺乏必要的监督和上诉机制，结果，很多规则形同虚设。在很多业内人士看来，这正是潜规则之所以能战胜显规则的关键。

　　本刊记者贺信对此文亦有贡献

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(责任编辑：王雪)