警惕在“国进”或“民进”掩护下的“官进”

　　要警惕在“国进”或“民进”掩护下的“官进”

　　在我国建设与完善社会主义市场经济的转轨时期，在政企不分、政企难分的胶着状态下，“国进民退”或“国退民进”将随着经济演进而时有起伏，不足为怪。需要我们特别警惕的是，在“国进”或“民退”的旗号掩护下的“官进”（即新型官僚资本的形成与发展）。这个由权贵资本凝聚成的特殊利益集团，也是从个体逐步发展到群体，他们在改革初期，曾是“改革”的积极推动者，是改革动力的一部分，因为没有市场便无法进行权钱交易；一俟市场经济初步确立，政企处于“藕似断，丝更缠绵”状态，正是进行权钱交易、官商融合的理想环境，他们就不愿将改革彻底进行下去了，不想政企分开而打破他们的“炼金”炉，于是，他们现在便变成了改革前进的严重阻力。

　　黄范章

　　自上世纪90年代初中央提出建立以公有制为主体、各种所有制共同发展的社会主义市场经济体制以来，所谓“民进国退”、“国进民退”的舆论时有所闻，有时还很热络。人们还记得在中央提出对国有经济进行战略性调整后的一段时间里，不少人曾以“民进国退”高歌前进，甚至认定这是改革的大方向。前不久，在调整经济结构、转变经济发展方式的大趋势下，一些资源型大省，如山西大力整顿和调整煤炭生产，淘汰大批产能落后、事故频出的小煤矿和小煤窑。于是，不少人又惊呼“国进民退”，更有少数人援引一些西方国家（包括美国）为应对金融危机而采取的一些所谓“国有化”措施为例，把这类“国有化”说成是“社会主义”措施，说 “国进民退”才是改革的大方向。今年5月，国务院为推进国有垄断行业的改革，出台了“新36条”，鼓励和支持民间投资投向金融、石油等新领域，于是有人说这是“国退民进”，许多人嘉许，但也有人反对。总之，“民进国退”、“国进民退”之声，此起彼伏，令人困扰。到底是“国进民退”，还是“民进国退”，这个问题值得讨论，但要具体分析。

　　一、国有经济主体地位不意味垄断，垄断领域应引进竞争

　　社会主义市场经济体制的最主要特征，是公有制占主体地位。所谓占主体地位，不是指公有制经济在GDP占多大份额，而是指国有经济必须控制四大行业和领域，即：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和公共服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这个公有制主体，代表了全国人民的根本利益，关系全国人民的国计民生。试想，2008年面临突如其来的汶川大地震，若没有公有制主体经济，我国哪能及时调动巨大的物力，举全国之力，全面抗震救灾？在这一巨大灾难中，人们看到了公有制经济主体的巨大威力和凝聚力。

　　然而，有人认为，既然中央明确必须控制上述四大行业和领域，就应该实行国家垄断，即使投资多元化，也须“一股独大”，以保证国家控制。这种认识是片面的。在上述四大行业和领域中，需要由国家垄断的国有企业是少数，其中应由政府直接垄断或控制的提供公共产品（包括国防产品、高科技产品）和公共服务的国有企业更是少数。这四大行业和领域中的多数国有企业可实行国家控股制，吸纳民间投资，同时还应有非公经济企业（包括外企）存在，参与公平竞争。以航空业为例，这既属国家必须控制的国民经济命脉的企业，也是一个竞争性行业。为了实现国家控制，只需作为“政治实体”的政府掌握了机场、航空调度、航线确定、航空通讯、安全检查等要害部门就行。机场及有关基础设施的建设以及各项管理，都属于公共服务型政府提供公共产品与公共服务的职能，有关国有企业均属财政账户项目类国企，是政府（中央或地方）所有制企业。至于国有航空公司应属竞争性企业，还是属资本账户项目类国企，应由各级“人大”所委托的国有“经济实体”（国有资产管理委员会或国有资产经营公司）所掌握，进行竞争性经营，以保值增值和做大做强。不仅各国的航空公司之间都可公平竞争，也应允许私人经营航空公司与外资航空公司公平竞争。

　　银行业属于国家要控制的经济命脉，但也属于竞争性行业。在当今世界金融危机冲击下，决不可因需要加强金融监管而把它变成垄断行业，或用各种手段堵塞民间资本进入该领域。只要我们在推进金融改革的同时，吸取各国在金融监管方面的经验教训，由中央银行正确运用货币调节的各种手段（如利率、准备金率等），就可以确保国有经济在这一领域的主体地位。在此情况下，有可能也有必要鼓励、支持、引导民间资本进入银行业，特别是发展中小型私营金融机构，为广大中小企业融通资金。

　　自然资源多属自然垄断行业开发与经营，应由国家掌有，但也可引进竞争机制。以石油为例，可建立多家国有石油集团公司，形成“垄断竞争”局面。只要国家掌握石油勘探、开采和供给，就能保证国家控制。在这些领域也可吸收民间资本参加，由国家控股。至于经营，更可向民间资本开放，特别是“加油站”，多数可交给私人经营。不仅如此，还应鼓励、支持有实力的私人大公司向海外投资开采石油或并购海外石油企业。

　　提供公共产品及公共服务，这是作为“政治实体”的政府应尽的职能。例如，建造与提供公益性的经济适用房及福利性的廉租房，应由政府所属房地产公司建造与管理，按成本价甚至低于成本价去经营，由政府提供财政补贴。当然这些房屋的建造也可允许私人建筑公司参与竞标，由财政预算提供合理的利润补偿，建造后交给有关国有公司按公益性、福利性原则经营。至于公路、铁路、码头的建设，更可吸引私人企业参股、投标甚至采取BOT方式。

　　总之，在国家必须控制的四大行业和领域中还可以也需要引进竞争机制，民间投资在这些领域还有很大的发展空间。事实上，在这些要害领域发展国有资本控股制，实行投资主体多元化，民间资本的进入不仅不会削弱反而会加强国有经济的阵地和控制力。

　　二、政企分开：退出竞争性、经营性领域的应是政府，而不是国有企业

　　我国政府一身兼有“政治实体”、“经济实体”的双重身份和双重职能，我国的国有企业，实际是政府所有制企业。这种国家体制过去是计划经济体制的制度根源，现在成了彻底实现政企分开和国企改革的严重体制障碍。为了建设社会主义市场经济，政府只应履行提供公共产品和公共服务的职能，应从竞争性、经营性行业和领域中退出，改革国企必须贯彻“政企分开”。

　　“政企分开”，近十多年来做了不少工作，但困难重重，迄今仍“藕似断，丝更缠绵”，不仅各级政府直接插手国企的经营活动，而且国家的自然资源（包括土地）也完全掌握在各级政府手中。前几年上海社保弊案和房地产市场乱象，都暴露出“政企不分”导致官商勾结、贪污腐败的恶果。近年来，房价飙升，中央多次出手无效，原因之一是地方政府不肯放手土地转让收入。这既需财政体制进一步改革，更需贯彻“政企分开”。有学者有鉴于许多地方政府通过“国有企业”在竞争性、经营性行业和领域兴风作浪，滋生腐败，大声疾呼“国有企业应当退出竞争性市场”，虽情出义愤，但于理不合。

　　为何？其一，在我国社会主义市场经济中，竞争性行业和领域中也包括必须由国家控制、由公有制占主体的一些重要行业（如银行、航空、运输等），这是有别于资本主义市场经济的一个重要特点，不可能由私人企业一统全部竞争性、经营性行业和领域。其二，对国有经济进行战略性调整，国家应集中财力控制有关国计民生的重要行业及领域，应集中在资本密集型和技术密集型的行业和领域，退出一般竞争性和劳动密集型的行业和领域，积极支持、扶持非公经济企业进入公有制经济占主体的领域。所以，对于竞争性行业与领域，国有企业应是可进可退，有进有退。有的竞争性行业，即使国有企业虽已退出，一旦发现由私人企业集团或国外跨国公司所垄断，国有企业还应该立即打进，以平抑垄断，促进竞争。其三，应该在认识上分清、在实践中分开两类性质、职能不同的国有企业。一类是与政府提供公共产品与公共服务有关的国有企业，它们体现政府的公共服务职能，进行非赢利性、公益性或福利性经营，依靠政府财政补贴，应直接归政府有关部门所有，在这里谈不上“政企分开”；另一类是竞争性、经营性的国企，这类国企应自主经营，自负盈亏，虽受政府监督，但不应属政府所有，应实施“政企分开”，由政府之外的由“人大”所辖的国有资产管理委员会（新国资委）行使“国有资产所有者”的职能。应从竞争性、经营性行业和领域中退出的是政府，而不是国有企业。

　　还有，大量的国家资源为各级政府所掌管。对于自然资源，除少数（如铀、稀土、黄金、钨、石油等）应由国家垄断外，其余大多均可向民间资本开放。一般说，矿藏、水流、森林、山岭、草原等自然资源的所有权应归国家所有，目前却仍属政府所有，经营权转让一般成了地方政府的重要财源。这些资源的开发及利用，既可国营，也可民营。

　　总之，政府一身兼有“政治实体”、“经济实体”的双重身份，仍是政企不分、政资不分的体制根源。所谓“病”在企业，“根”在政府。要彻底解决“政企不分”，彻底实现“政企分开”，就必须推进政府体制改革。这正是深入推进国企改革所要解决的深层次问题，也是改革的最大难点所在。

　　三、“政企不分”是孵育特殊利益集团的温床，化解这个问题是决定改革成败的关键

　　为什么“政企分开”会这么难？有两方面原因：（1）客观上，“政企分开”的彻底解决，需进行政府体制改革，这方面的体制创新有待进一步探索；（2）主观上，改革的动力不足，而且出现了或正在形成阻碍进一步推进改革的由官商凝聚的“特殊利益集团”。这后一方面的问题，显得更加严峻。

　　在改革初期，广大农民从“包产到户”得到实惠，城乡居民摆脱计划经济下“定量供应、靠票证生活”的“短缺经济”，从开始探索的市场经济中得到实惠，改革热情高涨。但近30多年来，尽管城乡居民的经济状况就绝对水平讲大多数虽有所改善，但贫富两极分化日趋扩大，基尼系数统计虽高达0．43，尚不足以反映实际状况。城乡土地纠纷常酿成暴力事件，发达地区（如深圳、昆山等）广大劳工因不堪低工资、高房价的重负而酿成群体事件。两极分化的加剧自然会使人们的改革热情有所消减。

　　然而，更加严重的是，当今政企之间“藕似断，丝更缠绵”的胶着局面，为培育官商勾结的“特殊利益集团”提供了孵化的温床。

　　一些国有企业在改制或战略性调整的旗号下，由少数高管以“内部人控制”的方式大搞损公肥私，把国有企业“掏空”，把企业资产转移到个人企业中去，有的干脆以所谓“MBO”计划由管理层（即内部人）将企业按卖破烂的价格贱卖给私人，其间，自然少不了有关官员（包括政府、银行乃至公检法部门）的协助。据媒体揭示，近10多年，我国受贿落马的中央和地方副部级、副省级的官员达100多人，携款外逃的副处级以上官员逾万，卷走赃款达400亿—500亿美元。特别是近两年在房地产市场价格飙升中许多地方冒出的“地王”中就有不少是国企大亨。他们借扩大“国企”经营为名，利用大型国企的优势从国有银行贷得巨款，不去为本企业搞技术开发、产业升级或更新设备，而是甘冒风险投资房地产业，动辄上亿或几十亿元，赢了自己得好处，亏了由国有企业或国有银行兜底。我国工商部门对小商小贩管理甚严，炸油条的摊贩不得经营鞋帽，而对“地王”国企不务正业却不闻不问，而且国土、银行、工商乃至公检法部门都一路“绿灯”，岂非咄咄怪事。其间多有官商勾结。这里名为“国企推进”，实际是官商融合的新型官僚资本（或权贵资本）在推进。

　　总之，在我国建设与完善社会主义市场经济的转轨时期，在政企不分、政企难分的胶着状态下，“国进民退”或“国退民进”将随着经济演进而时有起伏，不足为怪。需要我们特别警惕的是，在“国进”或“民进”的旗号掩护下的“官进”（即新型官僚资本的形成与发展）。这个由权贵资本凝聚成的特殊利益集团，也是从个体逐步发展到群体，他们在改革初期，曾是“改革”的积极推动者，是改革动力的一部分，因为没有市场便无法进行权钱交易；一俟市场经济初步确立，政企处于“藕似断，丝更缠绵”状态，正是进行权钱交易、官商融合的理想环境，他们就不愿将改革彻底进行下去了，不想政企分开而打破他们的“炼金”炉，于是，他们现在便变成了改革前进的严重阻力。

　　避免让我国初步建立的社会主义市场经济沦为“新型官僚资本的市场经济（或权贵资本的市场经济）”的唯一出路，就是要将改革进行到底，把政府从双重身份、双重职能中摆脱出来，充分履行公共服务职能，以法治规范政府权力和市场行为，以期建成一个既有控制又有竞争、既有公有制主体地位又有多种所有制经济共存共荣、法治与和谐的社会主义市场经济。可以讲，能否彻底解决“政企不分”、官商凝聚的“特殊利益集团”，将是决定能否建成法治的、和谐的社会主义市场经济的关键所在。