专家建言：着力完善促进转方式的体制机制(图)

　　话题缘起

　　今年是我国继续应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展的关键一年。国际国内经济深度调整和深刻变化,迫切要求加大改革力度,进一步破除制约经济结构调整和经济发展方式转变的体制机制障碍,切实推动科学发展。上月,国务院转发了国家发展改革委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见》,《意见》明确了今年和今后一个时期围绕转变经济发展方式、保障和改善民生须全力推进的改革重点领域和关键环节。这些重点领域和关键环节是什么?如何推进它们的改革?我们特约专家建言。　　城乡发展的失衡很大程度上产生于城乡分割的二元体制,必须改革城乡二元体制,推进乡村城镇化

　　加快建立统筹城乡发展的体制机制

　　提要

　　中国城乡发展的失衡很大程度上产生于城乡分割的二元体制,包括城乡二元的户籍制度、就业市场、社会保障制度、土地管理制度、教育医疗体制、公共投资体制以及金融体制等。消除城乡二元结构,首先必须改革城乡二元体制,促进城乡资源要素自由流动,实现城乡居民权利平等,构建城乡一体化协调发展格局,其次必须加快推进乡村城镇化。

　　城乡发展失衡,是目前中国经济社会最大的失衡。纠正中国城乡发展的失衡,缩小城乡发展差距,必须协调推进城乡改革,统筹城乡发展。为此,必须尽快建立完善统筹城乡发展的体制机制。

　　完善涉农投入稳定增长机制

　　统筹城乡发展,关键是加快乡村的发展。 完善涉农投入稳定增长机制,是加快乡村发展的重要保证。为此,各级政府要严格贯彻《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和今年中央一号文件精神,确保财政支出优先支持农业农村发展,预算内固定资产投资优先投向农业基础设施项目和农村民生工程,土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。并确保各级财政对农业的投入增长幅度高于财政经常性收入增长幅度,切实做到涉农投入“总量持续增加、比例稳步提高”。

　　完善三农发展金融支持体系

　　加大涉农投入力度,仅靠财政支出是不够的,还必须深化农业投融资体制改革,综合运用税收、贴息、补助等财税杠杆,以及存款准备金率、利率等货币政策工具,引导更多信贷资金和社会资金投向农业农村。具体言之,一要落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策,激励各类金融机构积极开展涉农贷款业务。二要加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等适应“三农”需要的各类新型金融组织,鼓励发放农村小额信用贷款。三要针对农业农村特点,创新金融产品和服务方式,建立农业产业发展基金。四要积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围,发展农村小额保险,建立财政支持的巨灾风险分散机制。

　　完善农业补贴补偿保护制度

　　农业是风险较大的脆弱产业,补贴、补偿和保护必不可少。保持农业稳定,促进农业发展,必须健全涉农补贴补偿保护制度。一要按照“增加补贴种类、扩大补贴范围、提高补贴标准、改进补贴办法”的思路,健全农业补贴制度。增加良种补贴,扩大农机具购置补贴,完善农资综合补贴动态调整机制。新增农业补贴要向种粮大户、农民专业合作社倾斜。二要以财政转移支付为核心,健全有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和农业物种资源的农业生态环境补偿机制。这一点对于自然条件较差而生态地位重要的落后地区农村尤为重要。三要以提高粮食最低收购价为核心,健全农产品价格保护制度。

　　完善以工促农、以城带乡长效机制

　　目前我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。要通过财政、税收、信贷等优惠政策,促进城市土地资源密集型产业向农村转移,引导城市和社会资金、技术、人才等生产要素向农村流动,充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用。在这方面,广东的经验值得总结推广。从2005年开始,广东省就以结对帮扶的方式,在粤北山区建立“产业转移工业园”,推进珠三角产业向粤北山区转移。这对统筹全省城乡区域发展,缩小城乡区域发展差距,实现城乡区域协调,发挥了很好的作用。

　　完善城乡一体化发展机制

　　中国城乡发展的失衡,在很大程度上产生于城乡分割的二元体制,包括城乡二元的户籍制度、就业市场、社会保障制度、土地管理制度、教育医疗体制、公共投资体制以及金融体制等。消除城乡二元结构,首先必须改革城乡二元体制,促进城乡资源要素自由流动,实现城乡居民权利平等,构建城乡一体化协调发展格局。其次必须加快推进乡村城镇化。城镇化是城乡一体化的重要纽带,是实现工业化与农业现代化协调发展的重要途径。当前,要以推进中小城市和小城镇发展为战略重点。要在改革城乡分割的户籍制度、放宽城镇落户条件、取消中小城市、小城镇特别是县城和中心镇户籍限制的同时,着力完善促进小城镇发展的财税政策、投融资政策和土地供应政策。要结合城乡经济结构的调整,着力促进特色产业、优势项目向小城镇集聚,增强小城镇的产业基础和承载能力。

　　完善农村社会事业稳定发展机制

　　社会事业发展差距,是城乡发展差距的重要方面。统筹城乡发展,必须着力促进乡村社会事业发展,逐步实现城乡基本公共服务均等化和城乡公共资源分配合理化。一要巩固和完善农村义务教育经费保障机制,大力发展中等职业教育,继续推进农村中等职业教育免费进程,提高农村教育发展水平。二要完善农村三级医疗卫生服务网络,改善农村医疗保健条件,提高农民医疗保健水平。三要逐步提高新型农村合作医疗筹资水平、政府补助标准和保障水平,探索新型农村社会养老保险。四要加快建设乡镇农技推广等公共服务机构,积极发展多元化、社会化农技推广服务组织,提高三农科技服务水平。五要加强农村水电路气房等民生项目建设。（作者田秋生系华南理工大学经济与贸易学院副院长、教授、博士生导师）

　　收入分配失调与政府的职责不清、职能越位和缺位有着密切关系

　　收入分配改革的关键在于政府职能归位

　　提要

　　在初次分配领域,政府不应当直接参与生产要素收入分配,而是为市场配置资源提供公平竞争和透明的法制环境,为实现收入分配领域中的公平正义提供正当的公共政策和制度保障。加快完善政府再分配调节机制,加快健全社会保障制度,完善公共服务体系,促进公共服务均等化。

　　当前,我国收入分配领域存在的国民收入分配比例严重失衡和居民收入差距不断扩大的问题,已经成为制约经济发展、引发社会矛盾的焦点问题。由此,收入分配改革已被列入今年经济体制改革的重点任务。在社会主义市场经济条件下,实现收入分配合理化显然是政府的重要职责,收入分配改革的关键在于明确政府职责,实现政府职能归位。

　　行政权力参与收入分配成为初次分配扭曲的一个重要因素

　　近年来,我国收入分配失调日趋严重,表现为在宏观上居民收入占国民收入比重不断下降,在微观上居民收入差距不断扩大。 收入分配失调与政府的职责不清、职能越位和缺位有着密切关系。

　　第一,政府仍然控制着大量资源,各级地方政府广泛地参与经济活动, 行政权力参与收入分配成为初次分配扭曲的一个重要因素。受以经济建设为中心的政绩导向和财政分权的激励,各级地方政府广泛地参与经济活动,形成了政府主导、投资驱动、出口导向的经济增长模式,行政权力始终参与了收入的分配,导致整个社会的初次分配向政府倾斜,也向地方政府所偏爱、所支持的企业倾斜。这是目前我国行业之间收入差距过大的根本原因。

　　第二,城乡一体化制度供给相对滞后,劳动力流动的体制性歧视影响了农民工工资增长。在计划经济条件下建立的以户籍制度为基础的二元体制没有适应工业化和城镇化快速发展进行相应变革,农村劳动力在向城市转移过程中,农民的身份在就业、收入分配以及公共产品分享方面,仍然受到相当程度的歧视。受到身份歧视的农民工不仅工资长期被压低,而且被拖欠工资的现象比较普遍。

　　第三,政府对劳动者集体谈判权的重视不够,劳资协调机制建设滞后。大量非国有企业还没有工会组织或工会组织只是流于形式,国有企业工会仅作为企业“职能部门”,在维护职工利益方面往往受到企业管理层的掣肘,劳资矛盾协调机制严重缺位,使得劳动要素在参与分配过程中始终处于弱势地位,用工单位则处于强势的买方地位,在工资决定中发挥关键作用。

　　第四,“二次分配”制度不健全和执行上的偏差,不利于收入分配合理化。我国税收收入以间接税为主,对收入分配的调节作用有限。个人收入税收调节主要依靠个人所得税,遗产税和赠与税尚处空白。在现行所得税分类征收方式下,由于缺乏对多种形式的不合理或不合法收入有效的监管手段,致使出现了富人少交税、工薪阶层多交税的逆向再分配局面。

　　第五,与收入分配相关的基础制度缺失,致使收入分配秩序混乱、调节无力。我国目前还没有一个建立在信用基础上适应信息化、网络化管理,适应人员流动性大的公民纳税编码管理体系,与分配制度相关有很多制度如财务制度、个人收入申报制度不健全,交易中现金流太多,发票市场管理混乱,这都导致了收入分配秩序混乱和对收入分配调节无力。

　　解决收入分配领域中政府权力与市场边界模糊不清问题

　　收入分配改革的关键在于实现政府职能归位。一是转变政府职能,明确政府收入分配的职责。要促进政府职能向创造良好发展环境、促进经济发展方式转变、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。在初次分配领域,政府不应当直接参与生产要素收入分配,而是为市场配置资源提供公平竞争和透明的法制环境,为实现收入分配领域中的公平正义提供正当的公共政策和制度保障。因此,必须解决收入分配领域中政府权力与市场边界模糊不清的问题,要使行政权力不再成为扭曲初次分配的因素。

　　二是消除劳动力流动的制度障碍,建立利益协调型劳资关系,平衡劳资利益。要深化户籍制度改革,加强劳动力市场建设,建立进城务工人员的平等就业制度,包括就业机会平等、获得劳动报酬权利平等、享受社区公共资源权利平等,推动劳动力跨企业、行业和地区的自由流动,保证人们可以公平地获得就业机会和公共服务；政府的收入分配政策应该平衡资本利益和劳动利益之间的关系,适当向劳动方面倾斜,逐步提高分配率,提高工资在成本中的比重；全面健全工会、行业协会、职业协会等社会组织,强化其代表和维护劳动者利益的职能,强化集体谈判、劳动参与分配的力量,从而真正建立起劳资协调机制。

　　三是完善收入分配相关的法规、制度,依法保障劳动者合法取得收益。包括制定《最低工资法》,完善国有企业分红制度,建立收入申报制度、财产登记制度、储蓄实名制等,规范收入分配秩序；完善工资协商与集体谈判机制、劳动仲裁和法律援助机制,为劳动者获得合法收入提供法律保障。

　　四是落实规范企业工资收入分配的政府责任,加强对各类企业工资收入分配监控与指导。建立和完善企业人工成本监测指标体系,改善职工工资与企业利润间的分配关系。探索建立由最低工资标准、最低社保缴费、最低福利津贴等构成的企业普通职工收入保障机制；加快实施企业工资集体协商制度,支持工会组织依法维护职工的劳动报酬权益,并通过发布工资增长指导线、劳动力市场工资指导价位和企业人工成本信息等,着力形成企业普通职工工资增长的长效机制。改变由于行业优势和资源优势带来的分配不公,使垄断行业的职工工资水平与社会在岗职工平均工资保持合适的比例,防止差距过大。

　　五是按照更加注重公平的原则,加快完善政府再分配调节机制。加快健全社会保障制度,完善公共服务体系,促进公共服务均等化。积极推进个人所得税改革,加大对高收入调节力度。研究适时开征物业税、遗产税和赠与税等,加强对财产性收入的调节。加快慈善事业发展,发挥“第三次分配”对缓解收入差距扩大的作用。（作者余甫功系中共广东省委党校经济学部主任、教授）

　　低能源价格政策会造成能源消费规模增长过快、能源低效或无效使用

　　资源性产品价格改革是转方式当务之急

　　提要

　　理顺国内资源价格,消除国内资源价格的不合理比价,使得资源价格能够真实反映国内资源需求状况。可以通过在具有竞争潜质的领域引入竞争机制,放松政府对价格的直接管制,让价格在市场竞争中形成。在宏观上,运用价格杠杆“调结构、谋转型”；在微观上,运用价格杠杆推动企业从OEM(原始设备制造)到ODM(原始设计制造)再到OBM(原始品牌制造)的转型升级。

　　国家发展和改革委在《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出,要重点推进资源性产品价格和环保收费改革,进一步理顺资源价格形成机制,促进要素投入结构的调整和优化。实践证明, 低能源价格政策会造成能源消费规模增长过快、能源低效或无效使用。资源性产品价格改革是转变经济发展方式的当务之急。

　　资源性产品价格改革应坚持五原则

　　推进资源性产品价格改革,要按照科学发展观的要求,坚持社会主义市场经济的改革取向,发挥市场在资源配置中的基础性作用,逐步理顺资源性产品价格关系,建立能够反映资源稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制。

　　资源性产品价格改革应始终坚持五个原则:第一,坚持中性政府原则。中性政府是指政府不代表任何特殊利益群体,坚持中立立场。第二,配套改革。要通过资源性产品价格改革,促进相关行业的体制改革,建立能够促进资源节约、降低成本、提高效率的行业管理体制和运行机制。要加快相关体制配套改革的步伐,包括社会保障制度和福利制度改革、资源企业产权制度改革、财政税收制度改革等等。第三,稳步推进。要坚持循序渐进,正确处理目标与过程的关系,综合考虑宏观经济形势、市场供求情况、社会心理预期、企业及群众承受能力等因素,正确选择改革时机,合理把握改革力度。关注民生幸福,充分考虑资源性产品价格上涨对低收入群体的影响,先改革工业领域的能源价格,后改革生活领域的能源价格。同时要对低收入群体进行直接补贴。第四,创新机制。在推进资源性产品价格改革中,既要注重理顺价格关系,提高价格水平,促进资源的节约；更要注重建立能够反映市场供求关系、反映资源稀缺程度、符合市场经济规律的价格形成机制,减少行政干预,充分发挥市场配置资源的基础性作用。第五,成本共摊。利益均沾,成本共摊是稳步推进改革的要义。改革的成本需要社会承担,要让那些在过去改革中的既得利益阶层和企业集团承担改革成本,使资源改革达到双赢的效果。

　　资源性产品价格改革的建议

　　资源性产品价格机制改革应按照以下思路进行:理顺国内资源价格,消除国内资源价格的不合理比价,使得资源价格能够真实反映国内资源需求状况。可以通过在具有竞争潜质的领域引入竞争机制,放松政府对价格的直接管制,让价格在市场竞争中形成。在宏观上,运用价格杠杆“调结构、谋转型”；在微观上,运用价格杠杆推动企业从OEM(原始设备制造)到ODM(原始设计制造)再到OBM(原始品牌制造)的转型升级。具体建议如下:

　　第一,以明晰产权为基础改革煤炭价格。要明晰煤炭的产权,界定开采企业的责任。企业采矿要交足资源费用,要杜绝无成本、低成本开采现象。中央政府建立地勘基金,承担价格改革和税费改革的部分社会成本,避免给矿产企业过重的成本。在租金分配上,要向地方政府倾斜,让地方政府有资金去治理污染和补偿生态环境。同时,要建立科学的煤炭成本核算体系,全面反映煤炭的资源成本、生产成本和环境成本。

　　第二,以市场化的价格机制为目标改革石油、天然气价格。改变现行滞后的石油定价机制,建立一个即时的、市场化的石油价格形成机制,直接与国际石油市场价格接轨的即时调整,建立既反映国际市场石油价格变化,又考虑国内市场供求、生产成本和社会各方面承受能力等因素的石油价格形成机制；建立石油企业内部上下游合理的利益调节机制、相关行业的价格联动机制、对部分弱势行业和弱势群体适当补贴的机制等。在培育了成熟的竞争的市场环境后,真正市场意义的成品油流通体制才能够逐步建立。

　　第三,调整水资源价格和税费管理制度。水资源价格要坚持政府定价,反映企业生产成本的原则,扩大水资源费征收范围,适度提高征收标准,并加强征收力度。要推行向农民的终端水价制度,逐步提高农业用水价格；全面开征污水处理费,尽快把污水处理标准调整到保本微利水平；因地制宜地提高水利工程和城市供水价格。

　　第四,加快资源性产品市场体系建设。健全统一开放、竞争有序的资源市场体系,推进资源商品自由流动。充分发挥市场配置资源的基础性作用,鼓励多种经济成分进入资源能源领域,让不同的市场主体公平竞争,积极推动能源市场化改革,允许民营资本、外资等进入能源生产领域。

　　第五,大幅度提高资源补偿费率和资源税。这两项税费偏低,使之不能发挥杠杆调节作用,也不利于从涨价中获利的上游资源企业承担相应的社会责任。中央政府应该主要将收入返还资源产出地,使地方收入增加能够补偿当地生态恶化的损失,同时,增加的收入还要用于公共财政,转化为社会保障基金,还利于民。（作者孙宝强　单位:深圳市市场监督管理局龙岗分局） (来源：南方日报)