辜胜阻：利用土地资本化红利推进城镇化新发展

　　6月19日下午，由中国地质大学、中国社科院研究生院、中国农业大学经济管理学院、山西省晋城市人民政府主办，中国区域经济学会、中国合作经济学会、北京大学环境科学与工程学院、中国人民大学农业与农村发展学院、上海现代城市与区域发展研究院协办的“土地利用与转变发展方式”高峰论坛在山西晋城举行。会上，全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会副主任委员、民建中央副主席、著名经济学家辜胜阻以晋城为例就“城镇化道路与土地制度创新”做了精彩演讲。他说，城镇化和工业化是近年来推动晋城发展的两大重要引擎。土地问题是一个涉及多方面的社会问题，户籍制度的创新就离不开土地制度的创新。（图片来源：千龙网）

　　在2010年政府工作报告中，温家宝总理部署了新时期的城镇化新政。温总理提出：要进行户籍制度改革，稳步推进农民工市民化进程；要加强对农民工的公共服务，实现进城农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇；要壮大县域经济，大力加强县城和中心镇基础设施和环境建设，引导非农产业和农村人口有序向小城市集聚；要引导农民工返乡创业浪潮，把城镇化建立在坚实产业基础上；要实行大中小城市协调发展的城镇化方向，发展大城市群和中小城市并重。温家宝总理的城镇化新政提出了推动城镇化发展的新战略与新思路，以此来谋划我国城镇化的新发展，是积极有效扩大内需、保持经济持续平稳较快发展的重大战略举措。

　　中国正处于转变发展方式的关键时期，城镇化是实现经济可持续发展的引擎，是支撑未来经济发展的强大内在动力。当前中国经济已经进入“后危机”时代，经济发展亟需培育和激发经济增长的内生动力，积极扩大内需，改变经济增长主要依靠外需和投资的格局，构建“内需主导、消费支撑”的发展模式。《谁来拯救美国》是全球金融危机后的一本畅销书。该书认为，中国9亿农民在城镇化和现代化的过程中产生的巨大而持续的消费需求将帮助美国走出衰退。著名发展经济学家钱纳里曾指出，城市化和工业化是伴随经济增长最重要的社会经济结构变迁。美国经济学家斯蒂格利茨也讲过，中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。可见，中国城镇化对中国乃至世界经济发展的巨大作用已广受关注。我认为城镇化是未来中国经济发展的持久动力，将扩大内需与推进城镇化紧密结合起来，可以实现经济发展与内需持续扩大的良性互动，是当前扩内需实现经济增长的有效途径。 一是城镇化有利于促进农村劳动力转移、提高农业生产率，从根本上提高农民收入，进而启动农村消费市场。 二是城镇化有利于推动城镇基础设施投资，刺激旨在满足人口居住需求和企业发展需求的房地产投资，并产生极大的投资带动效应，有效拉动投资需求。 三是城镇化有利于推进农业产业化，推动乡村工业的集聚发展和结构升级，并推进经济的服务化。 四是城镇化过程本身是一所培养现代农民的大学校，城镇化有利于促进农民工作方式和生活方式的转变，提高农民素质，培育“新型农民”。

　　进城农民没有完全市民化的“半城镇化”状况需要得到改变。三十年来中国农民流动呈现三次浪潮：第一次是“离土不离乡、进厂不进城”的以乡镇企业为就业目的地的就地转移。第二次是“离土又离乡、进厂又进城”的以城市为目的地异地暂居性流动。第三次浪潮则是以长期居住为特征，且有举家迁移的倾向。也就是说，我国农村劳动力的流动过程中，其产业转移和地域转移最初是被割裂开来的。并且不同于一般意义上流迁人口地域、职业转换的路径，我国的城镇化需要有“三维转换”：农村劳动力在进入城市的过程中，不仅要实现地域转移、职业转换，还要实现身份变换。当前，进城农民工并没有实现真正意义上的“市民化”，中国城镇化进程表现出“半城镇化”的特点。“半城镇化”突出地表现为农民工既不能完全从农村和农业中退出，也不能完全的融入城市，身份得不到确认。“半城镇化”现象的产生主要由于农村的“拉力”和城市的“推力”。在农村社会保障体制尚有待健全的前提下，土地制度的保障功能是农村“拉力”的主要来源。在城市无法得到保障的农民工往往把土地作为最后的保障，倾向于维持与土地长久联系，而不愿割断同土地的脐带。这就形成农民工在脱离农业关系时出现“退难”的问题。城市的“推力”主要表现为由于户籍制度的阻碍，进城农民不能实现地域、职业和身份的同步转换，很难融入城市生活，逐渐被“边缘化”。

　　未来，要通过土地制度的创新，充分利用土地资本化红利，帮助农民在摆脱土地束缚的同时获得初始资本积累，解决城镇化发展过程中新市民安居和创业“钱从哪里来”的问题。在城镇化推进过程中，政府要承担一部分成本，但大部分的还是要农民自己承担。因此，如何解决城镇化发展过程中新市民安居和创业“钱从哪里来”的问题是当前城镇化顺利推进面临的关键问题之一。我认为，在规范征地制度、保障农民权益的同时积极探索农村土地流转的合理途径，允许用土地使用权进行财产抵押，有利于盘活土地，大量有能力进城从事二、三产业的农民就可以获得创业资金，从而顺利实现城镇化。2008年中央十七届三中全会指出：“允许农民不但拥有土地使用权，而且可以自主决定土地的转让、出租、抵押，享有土地增值的最大利益。”这反映出中国土地改革的新方向。目前全国的一些地方已经开始了农村土地经营权抵押贷款的探索，例如成都就是农村土地产权和金融改革深入开展的地区之一，确权、建市和金融是改革的亮点，不仅通过《农村土地承包经营权证》、《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》和《林权证》的发放完成了针对农户的确权办证，而且推出了全国第一家农村产权交易所，并组建了专门服务农村金融的农村信用合作联社股份有限公司。

　　如果说“人口红利”造就了中国改革开放前三十年的辉煌，那么未来经济发展要充分利用土地资本化红利。当前，要因地制宜、因人而异，稳步推进土地使用权抵押。对于农民来说，土地主要有生存保障和致富资本两种功能。从地区发展差异来看，在相对发达地区，随着进城打工和从事多种经营，土地的保障功能逐渐弱化。从群体特征差异来看，进城的农民从地位上看已经分化为了不同的群体。大部分农民工处于弱势地位，工作和收入不稳定，家乡的土地是最后的依靠。同时，也有许多农民工经过打工实践，在外开阔了眼界，学会了本领，掌握了技术，拥有了资本，其中的一部分或通过创业成为私营业主扎根于城市，或成为精英农民工返回农村创业，土地对于这一部分人的保障功能是在弱化。因此，对于那些土地保障功能已经弱化的地区和人群来讲，稳步推进土地使用权抵押能够有效地推动城镇化发展，解决创业的融资问题。土地使用权抵押在形式上也可以灵活多样。同时，稳步推进土地使用权抵押还要完善相关的配套制度建设。要积极推进农民贷款保险制度以及科学的土地评估体系的建立，加强指导、管理、监督、协调及服务。

　　城镇化和工业化是推动晋城经济发展的两个轮子，未来晋城仍要发挥这两个轮子对经济的巨大推动作用，在加快产业结构调整的同时促进城镇化健康发展。改革开放三十年来，晋城的工业化、城镇化发展迅猛，推动了经济的快速发展。晋城1978年的城镇化率仅为8.2%，远低于山西19.2%和全国17.9%的水平。但是，2009年晋城的城镇化率则达到47%，已超过了山西和全国的水平。城镇化的发展有助于推进城乡统筹。晋城的城乡收入差距为2.89：1，低于山西和全国的差距程度。同时，晋城工业增加值占GDP的比重达到63.3%，分别比山西和全国高8.7个百分点和16.5个百分点。未来，晋城经济发展要继续发挥城镇化和工业化的重要作用。一要鼓励土地流转，充分利用土地资本化红利。当前，晋城的土地流转尚处在起步阶段。有调查数据表明，晋城流转土地面积占家庭承包耕地总面积的3.1%，而全国农村土地承包经营权流转面积已超过全国承包耕地面积的12%。二要充分发挥现有中小城市的集聚效应，同时把县城做大做强。目前晋城市区人口已达30万左右，初具中等城市的发展规模，下辖的五个县市中人口最多的泽州县已达50万人左右，相对较少的沁水县也有21万人左右。未来发展依托四个县城的农村城镇化潜力很大。三要处理好城镇化与工业化、保护生态环境等方面的关系，尤其要改变产业结构单一、过度依赖资源的发展模式，积极谋划传统产业的改造升级和新兴产业的培育壮大，实现经济的可持续发展。同时，要处理好政府与市场在推进工业化与城镇化发展中的关系，使市场“有形之手”与政府“无形之手”相得益彰，形成推动经济社会发展的合力。

　　总之，土地制度与城镇化存在着紧密的内在联系。合理的土地制度能够促进城镇化的发展，相反则会形成城镇化健康发展的障碍。当前，要创新土地制度，引导一部分农民摆脱对土地的依附，使人口在城镇化进程中不断向城镇集中、土地向种田能手集中，产业向城镇工业区集聚，从而保障城镇化的健康发展。 （作者辜胜阻系全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会副主任委员、民建中央副主席、著名经济学家，本文根据辜胜阻根据6月19日在由中国地质大学、中国社科院研究生院、中国农业大学经济管理学院、山西省晋城市人民政府主办，中国区域经济学会、中国合作经济学会、北京大学环境科学与工程学院、中国人民大学农业与农村发展学院、上海现代城市与区域发展研究院协办的“土地利用与转变发展方式”高峰论坛上的演讲整理而成。）