上访衍生五花八门怪像 给地方治理造成巨大成本

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　　从“接访”到“截访”，一字之差，其实只有软硬之分、态度之别。只要体制不变，接访就常常会蜕变为截访

　　文/张千帆

　　近日发生在辽宁抚顺小瓦村的一桩命案，成了上访悲剧的另类注脚。年仅16岁的上访少年杀死了一名截访者，引来全村过半数村民联名请求法院轻判。

　　这也难怪，因为截访显然是和中央精神背道而驰的；中央一再下达文件，要求各地党政领导拨出时间专门“接访”，可是到一些地方却演变成了“截访”。

　　作为数千年一贯的政治文化现象，“上访”一直是中国社会的一道独特“景观”。近年来，随着经济开发导致社会冲突加剧，上访数量不断上升，从中也衍生出五花八门的怪象。不少上访“钉子户”确实成为所在地政府的“眼中钉”，受打击报复者有之；因害怕迫害而不敢回家、只好继续在外上访或流浪的，亦有之。地方官员为了实现上访“零记录”而急于抚慰者有之，抓住官员心理漫天要价、无理取闹者确实也有之。在有的地方，颇为“火爆”的上访形成了一种“产业”，专门替别人上访的“专业户”竟能以此谋生。甚至有人从上访悟出了其中的“门道”，冒充中纪委或其他有来头者前后讹诈官员十余次，敛财数百万元。为了让上访机制发挥有效的作用，国务院曾于2005年1月发布新的《信访条例》，明确规定了政府部门及信访机构的法律责任，不过从这几年出现的上访问题来看，似乎未能从根子上解决问题。

　　中央明明要求各地各部门信访办端茶倒水、热情接访，但是到了一些地方却“异化”为截访；一些官员对可能辱没其政绩的上访者如临大敌，大道小道层层设卡、围追堵截。去年河南两家“驻京办”买了777瓶假“茅台”，引发众多网民质疑各地驻京办的正当性，最后促使中央决定撤销数千家驻京办；其实除了“跑部钱进”之外，驻京办的一大任务就是将当地赴京的上访者遣送原籍。

　　与自上而下的监督模式一脉相承，上访的独特之处正在于“上”字。老百姓在当地解决不了问题，因而不得不辗转跋涉，向当地官员的上级领导直至中央反映冤屈，并希求他们为其“做主”解决问题。

　　任何国家都存在需要解决的社会问题，正常的渠道是，地方问题基本上在地方“消化”，用不着上升到中央。在联邦制国家，中央政府一般无权干预地方的政治或司法决定。如果地方官员滥用了他们的权力，那么老百姓首先可通过地方的民主政治过程将他们选下去，或通过舆论的压力迫使有关机构罢免其职务，至少也可以通过地方法院撤消其违法侵权行为。只有在多数人垄断了政治过程或地方法院对维护当事人的联邦权利不力的情况下，这个问题才上升到联邦，且即使在这种情况下，一般也是由联邦法院出面解决；只有在需要专门通过一部联邦法律的时候，才轮到联邦立法机构，行政部门则基本上没有干预的机会。这些国家之所以不存在“上访”现象，并不是因为它们不存在社会矛盾——无论经济如何发达，社会矛盾总是存在的，而是因为地方民主和法治有效解决了地方矛盾。中国的“上访”现象如此普遍，正说明我们的地方民主和法治严重滞后，因而不能及时与有效地解决地方发生的问题。

　　问题在于，“上访”并不能有效解决地方问题。即便上级部门有意愿解决下级问题，也必然受到时间、精力和资源的限制。而且，中央不可能准确了解地方发生的每一件事情，在市场经济和机构精简的大环境下，也没有足够的人力去调查每一件上访的事由。事实上，上访已经给中国的地方治理造成了巨大成本。在安徽涡阳县，农妇王凤枝为了一起小冤案连续上访20年，不仅耗费了她个人的青春，也浪费了巨大的社会资源，使各级党政机关和司法部门付出了“必要但不该付出”的精力。别的且不说，仅涡阳县纪检委信访室主任就曾接待王凤枝不下100次，最后还是在原任安徽省委书记、现任国家广电总局局长王太华的亲自干预下才解决了问题。试问，中国上下每天发生多少起比此更严重的纠纷，难道可能都通过这种方式加以解决吗？

　　要从根子上解决上访怪象，惟有从体制上改变这个“上”字，从自上而下转变为自下而上的治理模式。只有让人民通过真实和规范的选举让地方官员对自己负责，才能让绝大多数地方问题在地方得到化解，从而从根本上消除“上访”的需要；否则，如果上访队伍浩浩荡荡、源源不断，那么即便中央将解决上访数量作为考察地方政绩的头号指标，恐怕仍然难以解决什么实质性问题，至多只是让神经紧张的地方官员产生“截访”冲动而已。其实“接”“截”一字之差，基本上只有软硬之分、态度之别，本来便没有太多值得深究的名堂。只要体制不变，接访常常会蜕变为截访，而从中产生的各种暴力冲突就难以避免。 (作者为北京大学宪法学教授）