民航局拟对航权时刻分配放权引入市场竞争(图)

　　据正义网6月29日消息，首都机场集团原董事长张志忠已于近日被衡水市人民检察院以涉嫌受贿罪批准逮捕。早在今年3月17日，首都机场集团公司发布张志忠辞职公告，之后证明其和国内民航业“航线寻租”反腐调查有关。

　　随着审计署发布三大航2008年度的财务收支审计公告，揭出航线寻租黑洞，有关民航系统内的腐败问题随即浮出水面，引起社会瞩目。6月27日，南航方面多位内部人士向记者证实，南航总部运力网络部前任总经理和运力网络部一位副总被带走调查。而此前的6月9日，南航原总工程师张和平等7名高管已经因涉嫌通过贿赂获取相关机场航线及航班时刻资源接受调查。

　　目前已有多位航空高管落马，除首都机场集团原董事长张志忠、民航华北局原局长黄登科及南航多名管理层人士外，国家发改委交通运输司民航处原处长匡新、民航局原副局长宇仁录及首都机场集团原常务副总经理黄刚，也因各种原因涉案被查。一场猛烈的反腐风暴正刮过民航系统，而这也许还只是开始。

　　航线寻租案引发反腐风暴

　　“审计署对南航的审计是事件的导火索。”一位民航界高层表示，审计署去年对三大航2008年度的财务收支进行审计的过程中，发现数笔数额惊人的“航线协调费”，随后将业内多位与航线申请相关的高管牵出，接受有关部门调查。

　　2005年年底，南航正式启动“北京、广州”双枢纽战略，投资10.9亿元成立南航北京分公司，当时的南航股份公司董事长刘绍勇表示，北京是衔接中南、东北、西北最理想的枢纽，更是衔接国际航线最佳结合点。这使得南航获得北京时刻资源的愿望更为迫切。

　　然而，北京拥有全国最繁忙的机场，是航空公司最希望进入却又最难获得航线的机场之一。作为民航华北局原局长，黄登科掌握着事关航空公司生死的航线和航班时刻的审批权，尽管拥有国内最大规模的机队，但基地不在北京的南航要获得航线时刻资源却绝非易事。

　　“南航此举也是出于无奈，如果自己能拿到好航线能赚更多的钱，谁愿意和包机公司合作？”一位航空公司内部人士对此表示。据说，尽管航空公司部分高层在级别上比黄登科要高很多，但每次拜见黄登科，航空公司的高层都要在北京等上几天。

　　就在这个时候，湛江日美航空总经理庞汉章出现了。庞汉章早年曾在广东、香港等地经营汽车、电子产品，曾被称为湛江首富，但在1997年的亚洲金融危机中遭受重创。上世纪90年代，庞汉章开始涉足航空，是国内最早一批从事民航包机业务的商人，他于1993年6月在湛江注册成立了日美航空。

　　日美航空注册在湛江，近年主要业务集中在北京，其北京办事处设在毗邻首都机场的天衢航空商务酒店。这家酒店紧邻民航华北局办公室。天衢酒店隶属于民航华北局，庞汉章承包了这家酒店。知情人士称，庞汉章和原民航华北局局长黄登科相识多年。黄登科在广州民航工作时，二人就已熟识。黄登科9年前被调往民航华北局，2003年起担任局长职务。

　　民航华北局是民航局下设的7个地区管理局之一，负责北京、天津、内蒙古、河北等地的航空事务管理，其中包括对上述省市的航线、航班时刻进行管理。

　　据日美航空内部人士披露，想增加经过华北局管辖范围航线航班时刻的航空公司往往要先找庞汉章。即使直接找到黄登科，他也会推到庞汉章的日美航空。至2008年，南航股份13条航线由日美航空开展包销业务。

　　据了解，在包机问题上，由于庞汉章背靠黄登科，南航在谈判上并无话语权，几乎是日美航空事先拟定一个合约，南航只剩下签字的权利。在合作中，相对于拥有飞机的南航，拥有航线和时刻的日美航空赚的是大头，南航能拿到票价3折左右的相关费用，而日美对外卖的是全价票。

　　紧张的时刻资源被“虚占”

　　2008年12月，审计机关对南航进行例行审计。由于日美航空与南航在包机业务上有多项合作，因此审计机关对日美航空进行了延伸审计。

　　公开资料显示，审计机关2009年5月进驻日美航空。半年之后的11月下旬，河北省故城县检察院人员到日美航空了解情况，随即庞汉章被查。一周后的11月23日，黄登科被免去民航华北局局长、党委书记职务，开始接受调查。今年6月12日，正义网发布消息称，黄登科案已基本侦查完毕，是一系列机场腐败案件的关键性突破点。

　　目前，中国民航的航班时刻分配，主要是行政配给。民航局统一负责全国民航航班时刻管理，地区管理局负责辖区内机场的航班时刻管理。而庞汉章们就是通过掌握航线资源的官员，再将其中部分时刻倒手卖给航空公司。

　　“你去申请时刻资源，空管局会给你一张表，上边从凌晨到夜里都已经密密麻麻的排满了，自然申请不到。”一位航空公司内部人士称，像首都机场这么繁忙的机场，高峰时段为每小时起降83架次，时刻资源的确紧张，“但并非真的没有时刻，有的时刻是被虚占了，被“藏”起来算作计划外的时刻，分配给包机商。”

　　据他透露，在不定期航班的时刻分配上，用于可用的时刻数量不透明，航空公司的申请能否获批具有很大的不确定性，这就为包机公司提供了机会。一些代理公司运营的包机，很多是以不定期航班的名义申请的。

　　在民航内部，争取更多、更好的航线和航班时刻资源，是各航空公司不约而同的目标。在每年通常两次的航班时刻协调会上，航空公司都会采取各种办法，为获得优质资源而努力。

　　一位民航界资深人士对记者透露，“灰色”包机商盛行的时候，民航业还没有后来的航班时刻协调委员会等机构。空运企业申请航权和航班时刻，都必须经过民航总局的批准。

　　航班时刻协调会被虚化

　　但即使是在“潜规则”之下，民营航空公司和外航想要获得相对公平的时刻资源仍然比较困难。

　　国内某大型机场负责人对记者表示，即使在最繁忙的时刻，机场还是会发现很多航线或者市场缝隙，可以推荐给差异性的航空公司，但机场却没有话语权为这些航空公司申请到时刻。“一般这些航空公司多为民营或者非基地航空公司，因此申请时刻常遭到对手打压，比如强势的基地公司。这就制约了航线资源的深度挖掘、优化，以及航班时刻利用率的提高。”

　　目前的航班资源分配，是基于2007年9月实施的《民航航班时刻管理暂行办法》，建立了“政府管理为主，多方参与”的航班时刻管理体制。明确民航局负责全国民航时刻管理工作，对于时刻分配与协调工作的具体承担机构，则由总局空管局和各地区管理局负责。

　　根据管理办法，民航各地区管理局应成立机场航班时刻协调委员会，委员会的成员包括所属地区管理局、地区空中交通管理局、定期使用协调机场的航空公司、机场管理机构的代表。但在“航线寻租”已经成为业内潜规则的背景下，这个协调委员会起不到决定作用。

　　一位民营航空公司负责人对记者表示，2007年实施的航班时刻管理办法在实践中，由于缺乏有效监管，加之繁忙机场的时刻资源供不应求，为行政手段介入资源分配、个别领导干预具体操作留下了隐患。

　　特别是在一些不定期航班的时刻分配上，由于可用的时刻数量不透明，航空公司的申请要想获批有时不得不找一下门路。由于分配方案的不透明，不少航空公司都存在虚占时刻的行为。

　　“为争抢时刻，各公司都打破头了。航空公司一旦拿到了航线时刻大多会攥住不放，客座率不理想就不飞，又不愿意让出来。有些时刻利润很小甚至赔钱，但为了站住地盘，航空公司宁可不飞也不会让出来。”该人士表示，目前对于这种行为没有惩治措施，这就造成了时刻资源的极大浪费。

　　民航局放权拟引入市场竞争

　　事实上,今年年初,民航局已经开始在航权时刻分配中放权。今年1月份，民航局发布通知称，对航权航班和时刻管理进一步实行简政放权，分级管理。即民航局只负责北京、上海、广州三大城市四个机场的区际航权和航班审批许可，其余机场的航权和航班审批许可均由相关地区管理局负责。

　　2月份，民航局局长李家祥在内部的反腐倡廉建设工作会议上指出,未来将推进航权时刻分配制度改革,完善民航行政审批监管制度。“解决航权时刻分配问题,从根本上说,还是要引入市场竞争机制。”

　　此外，对于“虚占时刻”的问题，民航局要求已经分配的航班和时刻经批准后一星期不飞，航班将被取消，时刻一并收回。今年年初，民航华北局航空运输委员会对国航等在执行部分航线航班时刻中存在的违规情况进行了通报，这是国内航空公司首次因时刻违规遭罚的案例。

　　与此同时，今年2月份，民航局停止审批繁忙机场“一月一批”的非定期航班计划，将非定期航班纳入定期航班序列，今后航空公司申请临时加班、包机等也需按民航局的规定执行。对此，有民航界内部人士称，该规定使包销航班和包机业务这样的航班时刻操作空间将大为缩减。

　　不过，民航局引入市场竞争机制的具体方案还未出台。中国民用机场协会秘书长王健分析认为，“所谓市场竞争应该就是指给各航空公司进行考核,如果一家公司航班正点率高、服务质量好、上座率高等,可以获得好的航班时刻。”也有业内人士呼吁,航班时刻可以采用招标等市场行为来规范。但一家航空公司负责人对记者表示，“目前看不太可能采用这种方式。”

　　一位业内人士告诉记者，“如果真能引入市场竞争机制,那对航空业绝对有很大影响,但具体实施效果还要等具体方案出台后再看。”

　　本报记者 李媚玲