审计报告：首次披露地方债 直击财政违规黑洞

　　近日，国家审计署审计长刘家义公布的2009年度审计工作报告，披露了对56个中央部门、310个所属单位的审计情况。天文数字一样的地方债，挤占挪用财政资金和违规发放津贴补贴，灾后重建基金使用不规范且进度缓慢，甚至使用虚假发票，每一个问题的背后都是国家财政的巨额损失。

　　对比近年来的审计工作报告可以发现，一个明显的趋势是，存在问题几乎年年如此。事实上，我们不仅要对违法违规问题和经济犯罪案件及时处理和公布，也理所当然地要对负有责任的中央部门和单位领导进行问责。

　　6月23日下午，国家审计署审计长刘家义向全国人大十一届常委会第十五次会议作了《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称报告）。

　　和往年的审计报告相比，今年的报告始终把扩内需一揽子政策的贯彻落实情况作为审计工作的重中之重，而这也成为贯穿报告的一条主线。纵观今年的报告，形式和内容都有很大变化。形式上，在向全国人大常委会提交报告的同时，还提交了已公告的21个单项审计结果、56个中央部门2009年度预算执行审计结果、2008年以来已结案的审计署移送的部分典型案件和事项等3个附件。内容上，审计报告对问题不回避、不掩饰，着重反映了预算执行和管理的总体情况、存在的普遍性和重大的问题、产生问题的制度层面的原因；作为附件的单项审计结果公告，具体揭示了每项审计的内容，使报告的层次更加清晰。“这初步搭建起以审计工作报告制度为核心，单项审计结果公告作补充和配套的预算执行审计报告体系。”审计署有关负责人说，这是制度上的一大进步。

　　除此之外，地方债、民生资金和民生工程、资源环境审计等这些“反映最新情况和问题”的内容也成为今年报告中的亮点。而尤为引人注意的是，和往年不同的是，在我国逐渐加大保障性住房建设力度的背景下，报告中也首次披露了保障性住房的审计情况。

　　根据审计署6月25日网上刊出的“2010年审计工作报告问卷调查”显示，截至7月1日，75%的网友对报告满意，多数网友认为今年报告在内容上与往年相比有明显变化，披露问题的力度在加大，而且报告结尾部分提出的四条建议针对性和操作性都比较强，同时希望今后的审计工作应在日常审计、跟踪审计方面加大力度，公开审计结果推动制度完善。

　　扩内需政策落实成报告主线

　　去年，为应对国际金融危机，中央出台了扩大内需促进经济平稳较快发展的一揽子政策措施。“审计机关不仅在所有审计项目中都关注了中央相关政策措施的贯彻落实情况、执行中存在的问题和政策实施效果等，而且在今年的审计工作报告中也将其作为一条主线贯穿全篇，每个部分都结合具体审计项目进行了反映。”审计署办公厅人士表示。

　　报告显示，审计署加大了对政府投资项目的审计力度，并重点组织对京沪高速铁路、西气东输二线工程西段、金沙江向家坝水电站和1981个扩内需投资项目等进行了跟踪审计和审计调查。报告在肯定投资项目的完成为经济持续较快发展奠定基础的同时，指出仍存在招投标、投资管理、执行土地和环境保护相关政策方面的问题，具体表现在招投标管理不严格、违规转分包等问题比较普遍；部分项目投资管理不够规范；土地和环境保护等政策措施未完全落实到位。

　　在用于扩内需项目的新增贷款的结构和投向方面，报告在金融机构审计情况一项显示，一些政策性金融机构近年来大力发展商业性业务，在一定程度上影响到政策性业务的深入开展，部分政策性信贷支持未能完全落到实处，违规操作或超范围经营问题也比较突出，涉及金额共计203.01亿元。在审计部分国有商业银行2009年新增贷款方面也发现，部分新增贷款结构不尽合理，主要是中长期贷款占比高、房地产贷款业务增长快、对农业和小企业的信贷支持力度不够，还有部分贷款的投向不符合规定。

　　“审计工作报告反映的这些情况，都是所能掌握和确定的最新情况，很多是政策落实中出现的新情况和新问题。”上述审计署人士表示。

　　首次披露地方债

　　“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险。”这是国务院总理温家宝在今年政府工作报告中所提到的重要任务。报告中单列“对地方财政和地方政府性债务管理的审计情况”进行及时跟进，首次披露了有关地方债的信息。

　　报告显示，地方政府性债务总体规模较大，而且部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。审计调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元，去年新增1.04万亿元，但仅有8.92%用于中央扩内需新增投资项目的配套资金。在这些地方政府性债务中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为1.8万亿元、0.33万亿元和0.66万亿元，分别占债务总额的64.52%、11.83%和23.65%。从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%，财政资金偿债能力不足。

　　有业内人士指出，天文数字一样的地方政府债务是如何产生的，是一个必须面对的大问题。这里有体制性和政策性因素，有执政理念问题，更反映出监管问题。1994年的分税制，在收入层面相对规范了中央和地方之间的分配关系，初步建立了分税制财政体制，省以下地方政府间的财政体制较普遍地带来财权重心上移而事权重心下压。要地方干得事越来越多，可支配收入却相对不足，很多地方不举债就不能过日子。

　　“在摸清地方政府性债务底数的情况下，要制订逐步清理化解逾期债务方案，落实偿债责任，有效管理存量债务，严格控制增量债务，防范金融风险向财政转移。”刘家义表示。他同时建议，应清理整合现有融资平台公司，加强地方政府对融资平台公司债务的集中统一管理，规范融资平台公司的设立、经营和筹资行为。

　　重民生首提保障房审计

　　去年报告中，首次披露了对城市基础教育经费、财政支农资金和种粮农民补贴资金的审计调查结果，报告开始注重向“民生保障”问题逐渐倾斜。“重民生”在今年的报告中也得到更多延续和体现，“重点民生资金和民生工程审计情况”这个单列项足可见其重视程度。而尤为引人注意的是，对保障房的审计结果也首次出现在报告中。

　　报告显示，2009年，在国际金融危机影响下，各级财政仍大幅度增加民生投入，着力提高社会保障能力和生产生活水平。各级财政筹集的城市最低生活保障资金、廉租住房保障资金分别比上年增长25.58%和61.5%，对扩大内需、促进社会和谐稳定发挥了重要作用。

　　但从审计情况看，仍有一些问题值得关注。首先是部分政策在执行中存在偏差，影响相关政策目标的实现。包括中央财政新增农业综合开发资金在部分粮食主产省区的分配比例较少；在城市最低生活保障资金、廉租住房保障资金的分配中，194个区县向不符合条件的6.29万户家庭发放城市最低生活保障补助3.3亿元，其中向1.19万户登记拥有个人企业、车辆或两套以上住房的家庭发放7376.65万元；9个城市向705户不符合条件的家庭发放廉租住房租赁补贴86.89万元、分配廉租住房74套。“部分政策在执行中存在偏差，影响政策目标的实现。”刘家义直言。

　　另外，部分项目进展缓慢，未达到预期效果。截至2009年底，抽查19个省市的448个新建廉租住房和10个棚户区改造项目仅完成计划投资额的41%和42%，其中225个项目的地方配套资金落实率平均为44%。同时，项目的后续管理也需要加强。“随着廉租住房大批建成并逐步投入使用，一些地区出现了租金收取难、日常管理维护难和不符合保障条件的住户退出难等现象，”刘家义表示，“这不利于形成廉租住房入住和退出的良性循环机制。”

　　与住房问题相关，审计还发现，部分地方违法违规用地问题仍然突出。重点检查的13个城市有10.19万亩土地存在未批先用、违规出让和擅自改变用途等现象，其中7个市的用地单位未批先用土地3.18万亩，包括0.72万亩耕地和0.27万亩基本农田。

　　针对审出的问题，财政部、国土资源部等部门下发了有关通知，各地制订和完善了48项制度，已追缴、拨付和归还专项资金209.19亿元，收回土地或补办用地审批手续4.31万亩，并给予40名责任人员党纪政纪处分。

　　灾后重建基金使用不规范且进度缓慢

　　报告还披露了汶川地震灾后恢复重建和玉树地震抗震救灾跟踪审计的情况，备受人们关注。

　　审计结果显示，有关部门和地方积极调配资源，注重加强统筹协调，保证了汶川地震灾后重建资金的安全完整和建设项目的顺利推进，但灾后重建的资金使用也存在问题。

　　中央重建基金结存于多个部门和单位，部分资金使用不够规范。截至2009年底，8家中央单位结存中央重建基金51.79亿元，灾区各级财政部门和使用单位结存298.63亿元。此外，还有58.19亿元重建资金被违规用于规划外项目、日常经费支出和归还欠款等。“由于缺乏统筹管理，资金拨付进度与重建进展衔接不够，一些项目建设进度较慢，造成部分资金结存。”刘家义表示。

　　审计还发现，部分项目的规划内容与实际情况不尽相符，有的规划未完全落实。3个受灾省2009年下半年对重建规划进行中期调整后，仍有274个项目的规划内容与实际情况不符，占抽查数的24%。在规划落实方面，有82所学校的3967亩新增建设用地未办理审批手续；有28个项目超规模、超标准建设22.51万平方米，平均超出37.8%。

　　关于青海玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计情况，刘家义指出，玉树地震发生后，审计署紧急部署救灾资金物资跟踪审计工作。对18个中央部门单位、31个省区市及新疆生产建设兵团的审计情况表明，救灾资金的拨付、使用和物资发放情况较好，审计尚未发现重大违纪违规问题。

　　“审计署已制定玉树地震灾后恢复重建跟踪审计方案，将救灾资金物资审计与灾后恢复重建审计结合起来，实行全过程跟踪，并适时向社会公告审计情况。”刘家义明确表示。

　　土地环保审计关注经济发展方式转变

　　自去年底中央经济工作会议提出转变经济发展方式以来，如何转变成为事关当前经济发展全局的紧迫性工作，也成为一项长期的战略任务。今年的审计工作以节能减排、土地出让收入等资金的管理和使用情况为切入点，重点关注中央关于转变发展方式、调整经济结构相关政策的贯彻执行、阶段性目标完成、资金管理使用和重点项目建设情况。

　　报告中指出，通过对18个省区的节能减排资金和11个省区的土地专项资金的审计，审计人员发现部分地方违法违规用地问题仍较突出，部分地区节能减排项目建设进展较慢。其中重点检查的13个城市，有10.19万亩土地存在未批先用、违规出让和擅自改变用途等问题，其中7个市的用地单位未批先用土地3.18万亩，包括0.72万亩耕地和0.27万亩基本农田。

　　抽查的18个省区中，有两个省2007年至2009年实施的十大节能工程项目，仅完成计划的69%；至2009年底，6个省的既有居住建筑供热计量及节能改造项目、15个省区的污水处理厂项目和垃圾处理场项目仅完成“十一五”规划要求的28%、62%和41%。

　　审计还发现，11个省区应征未征土地出让金等收入381.81亿元，未将683.99亿元土地专项资金纳入预算管理；16个省区滞留、闲置节能减排资金9.67亿元；还有20个省区挤占、挪用和套取土地专项资金77.85亿元、节能减排专项资金2.82亿元，主要用于公共工程建设和弥补公用经费等。

　　据审计署办公厅人士介绍，报告中揭示了一些应引起高度关注的问题，如部分地方违法违规用地问题仍较突出，部分地区节能减排项目建设进展较慢，相关专项资金管理和使用不够严格和规范等。

　　有业内人士指出，发展方式转变滞后是多方因素造成，最大症结在于体制机制不合理。对此，报告也提出了一些制度性的建议，比如建议国家应进一步加快推进财政体制改革，健全事权与财力相匹配的财政体制。在合理界定各级政府的事权与支出责任的基础上，围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设，合理调整中央与地方收入划分，着力增强县级财政的保障能力。