来源：21世纪网-《21世纪经济报道》
1.谁决定横琴走向
最早披露横琴开发将承担国家意志，是在2009年1月中旬中共中央政治局常委、国家副主席习近平视察澳门及珠海时。据媒体报道，1月10日习近平在澳门在会见澳门各界人士时指出，“澳门经济要实现全面协调可持续发展，必须走适度多元发展之路”，他还透露，“中央政府已决定开发与澳门毗邻的珠海横琴岛，相信横琴岛的开发会对澳门经济多元化发展提供新的空间”。
作为分管港澳事务的政治局常委，习近平此次考察澳门和珠海的背景是，受国际金融危机的冲击和影响，澳门经济结构方面存在的问题——由于历史原因，澳门经济一向以旅游博彩业为龙头和支柱——更加凸显，并出现了一些暂时困难：澳门旅客锐减，其经济支柱博彩业一片萧条，此前几个月，澳门好几个大赌场发展计划停滞不前，澳门经济严峻形势，中央不得不出手。
习近平对澳门问题开出的药方是：必须走适度多元化之路。然而澳门本身地域狭小，如何展开经济多元化？在访问澳门前两天，习近平专程视察了横琴岛，他认为“横琴岛的开发会对澳门经济多元化提供新的空间”。显然，86平方公里的横琴用来帮助20多平方公里的澳门，自然是可堪大用的。
此后不久，2月13日，时任广东省发改委主任李妙娟在广东省“两会”的新闻发布会上说，对横琴的规划将充分放在“一国两制”的框架下考虑，同时指出，横琴的建设要考虑和港澳特别是与澳门产业如何对接。此言一出，表明广东省已就国家意志之意，开始启动了对横琴规划的调研工作。
4个月后的6月24日，温家宝主持国务院常务会议讨论并原则通过《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围，对口岸设置和通关制度实行分线管理。从习近平1月正式提出中央决定开发横琴，到国务院出台文件，也只有短短5个月时间，显示横琴“上升到国家战略”，并非地方向中央申请“要政策”的模式，而是完全由中央政府主导“规划”的“给政策”模式。
事实上，往回看，也显示了中央对开发横琴上的谨慎。早在2005年之前，珠海市和广东省先后提过多轮开发横琴的计划：
早在1989年，梁广大就打过横琴的主意，但并没有力量启动开发；1992年小平南巡推动全国新一轮开发热潮，广东省将横琴确定为扩大对外开放四个重点开发区之一，并挂牌成立了横琴经济开发区管委会，但直到1998年梁广大谢任，横琴岛仍基本是一个农业岛，梁所能做的只不过是做了一些水、电、路等简单的基础设施而已；到2005年，也仍是维持这个基本状态。
这表明，仅凭珠海市一己之力根本无力开发横琴，而广东省要么是无力，要么是没有战略意愿开发横琴，“横琴经济开发区”只是说说而已。
2004年，广东省曾经提出将横琴岛创建为“泛珠三角横琴经济合作区”，
当年的粤澳合作联席会议确定，以“泛珠合作，粤澳为主力”方针开发横琴，广东省发改委还委托中投咨询公司，为泛珠三角横琴经济合作区编制项目建议书，涉及内容包括经济区的发展定位、产业定位及向中央争取的优惠政策等，并在2005年完成了《泛珠三角横琴经济合作区的项目建议书》。但姑且不说“泛珠战略”并未得到中央政府首肯，上升为国家战略的愿望始终没有实现，粤省以“泛珠”概念来开发横琴的计划显然很快就被中央政府自己的开发横琴方案所取代。
在2004年下半年到2005年上半年，广东省关于开发横琴、向中央要特殊政策的舆论甚嚣尘上，其中最为突出的两个设想，一是在横琴开放赌博，二是在横琴建立人民币离岸市场。这些设想能否实现的关键还是在于中央政府。
然而2004年12月20日，中共中央总书记、国家主席胡锦涛参加完澳门回归5周年庆典后，即达珠海，之后几天时间里视察了珠海、中山、佛山、广州等地，在珠海视察期间，他分别去看了摩天宇航空发动机有限公司、南方软件园，但却并未如珠海市甚至广东省所愿踏足横琴。
2005年9月中旬，温家宝总理考察广东，并如广东省所愿考察横琴。然而温家宝并未对诸如横琴作为“人民币离岸交易中心”之类的想法作任何回应，他赞叹“这是一块宝地”，要求先谋而后动，慎重开发、科学开发、合理开发。这无形中是对粤珠的狂想泼了一盆冷水，喧嚣了一年的“横琴热”再次降温。
有人说，“先谋而后动、慎重开发、科学开发、合理开发”一语，意味着中央将在横琴开发中起决定作用，但何为“慎重、科学、合理”，则远非广东省、珠海市所能定义，而只能是中央政府来定义了。
2.澳门拥有相当话语权
对照从2004年到2009年中央政府对横琴开发的态度演变，尤其是从习近平2009年1月在澳门的讲话可以看出，中央政府之用横琴，主要是为澳门着想。这也就意味着，无论珠海人是否情愿，澳门特别行政区将在横琴开发中拥有相当大的话语权。
如同香港与深圳的关系一样，珠海与澳门这两个城市过去30年里同样是经历了既合作又有分歧的博弈过程，虽然双方均以“珠澳一体化”作为战略目标，但是各有自己的利益诉求，很多时候这种利益并不完全一致。
对于横琴开发这样的重要事件，即便不把中央政府的因素考虑在内，也不能无视澳门的态度。毕竟横琴岛与澳门三岛仅一水之隔，它与澳门中心城区的地理关联性较之珠海中心城区更为密切。
据横琴经济开发区第一任党委书记焦英尧回忆，地域面积不足横琴岛三分之一的澳门，未来发展空间的局限早就显现，多年前就有意向横琴拓展发展空间，上世纪90年代初焦英尧任职时，澳门就通过民间渠道，希望横琴划块地给澳门开发，而焦英尧拒绝的理由很干脆：“回归前谈，没有用，不要谈，回归后就是一家人了。”
1999年澳门回归后，广东省委研究室就粤澳合作开发横琴的问题，在横琴岛上开过两次研讨会，还邀请了澳门人士参加。其间时任澳门行政长官何厚铧在珠海市领导的陪同下去过横琴两次，双方均未表态。
体现澳门对横琴开发话语权最典型的事件莫过于2006年，美国拉斯韦加斯金沙集团欲投资130亿美元，在横琴建国际度假村项目，但在澳门的反对下，中央政府否决了这一计划。此一事件表明即便是在横琴，也不可能发展与澳门本土经济支柱产生严重竞争关系的产业项目。金沙集团最终只能直接投资澳门。
前横琴经济开发区党委书记张作胜曾对媒体回忆，澳门一度通过民间渠道，转达过四种合作开发横琴的方案：第一是直接划块地给澳门，第二是租地，第三是划块地由澳门托管，第四是在横琴岛给澳门一个地盘但不划给澳门。由此来看，2009年澳门大学横琴校区的方案，是采取了类似第二种方案。
2007年2月，澳门大学制订10年发展规划时，计划澳门大学在校生短期内要发展到1万人，如果要达到教育部的要求，校园面积需要扩大到60公顷，是现在的10倍。澳门大学曾向澳门政府提出了3个扩地方案，两个是在学校附近征地，一个是填海造地。当年5月，何厚铧以校监身份主持学校董事联习会议，他当时透露，澳门政府正与珠海磋商合作开发横琴岛，待条件成熟，可以考虑在横琴建设一个校区。
2009年6月27日，第11届全国人大常委会第9次会议表决通过决定，授权澳门对澳门大学横琴校区依照澳门特别行政区法律实施管辖，横琴校区与横琴岛其他区域，实行隔离式管理。据新华社报道，澳门大学校董会主席谢志伟介绍，澳门与横琴校园之间将由1条24小时全天候运作的隧道连接，师生、职员、澳门居民和访客，可通过隧道进出校园，无须办理边检手续。何厚铧在媒体发布会上说，“这是中央送予澳门特区的一份厚礼”。
珠海民间对横琴澳大模式反弹极为强烈，并担心澳大模式会应用于整个横琴的开发。因为那基本意味着澳门特别行政区将主导横琴的开发。
事实上，北京大学政府管理学院教授赵成根就直言不讳地指出：“国家在澳门回归10年之际采取"租地"的形式将土地划分给澳门大学，是对澳门的扶植和特殊照顾，具有一定的示范价值。”
赵还认为澳门大学率先入驻横琴岛，“可看作是"探测阵地"——因为作为一个教育学园，其引起的反弹较小，也更加容易获得认同感。这就为澳门在横琴岛进一步拓展提供了先例和示范。”他认为，采取“租地”的形式其实在国际上早有先例，但这一次是租给澳门这个“自己兄弟”，这是我们国家不拘泥于形式、不受条条框框限制的大胆决定。
但是显然，国家意志并不想立即作出如此激进的举动，事实上，2009年12月中央编办正式批准设立珠海横琴新区管理委员会，规格为副厅级，直属广东省政府，委托给珠海市政府管理，这表明中央已充分照顾到广东省和珠海市的感受。
不过，这也不代表粤珠可以自行其事，而不充分照顾到澳门的利益和需要。横琴的总体发展规划中多处提到要促成澳门产业升级，这表明国家意志更多地把横琴作为保持澳门繁荣稳定的要素来考虑。因此，澳门如何思考自己的产业升级和多元化战略，并在这种战略中思考如何使用横琴，才是横琴发展规划中最为重要的因素。
3.难以与上海浦东、天津滨海相提并论？
在2009年国务院批复《横琴总体发展规划》之后，媒体在报道中最热衷使用的一个概念，就是“横琴新区”是“继上海浦东新区、天津滨海新区之后，第三个由国务院批准的国家级新区”，就是在当年12月横琴新区管委会挂牌仪式上，时任广东省副省长万庆良在致辞中也采用了这一说法。
有意思的是，在此之后，2010年5月17日由国务院批复同意成立、6月18日正式挂牌的重庆“两江新区”，媒体的报道也使用了“第三个国家级新区”的概念，并引发了互联网上关于谁是“第三新区”的口水之战。
倘若“国家级新区”指的是“由国务院批准的新区”的话，横琴也许是第三个，但是倘若强调与“上海浦东新区、天津滨海新区”并列的政治、经济地位的话，无论是珠海横琴新区，还是重庆两江新区，恐怕都无法与之并列。
就横琴新区来说，无论从政治还是经济地位上，都不应该拿来与上海浦东、天津滨海攀比。上海浦东新区是国家在全球证明“北京共识”足以抗衡“华盛顿共识”，并证明社会主义制度优越性的大战略工具；天津滨海新区是国家提振环渤经济圈，并带动华北与东北地区现代化，使之与长三角、珠三角并列，以此达成南北经济平衡的战略工具。
而横琴新区首先是国家用以保持澳门繁荣稳定的政策工具，最多其次照顾到了广东省新一轮对外开放和经济大发展的功能需求——即便这一功能，是由深圳前海、广州南沙与珠海横琴三个战略功能区来共同承担的。
其实，无论是珠海市，还是广东省，目前对横琴新区的价值体认，都出现了相当程度的偏差。
广东商学院教授王先庆说：“站在全国的高度，横琴新区为珠三角未来30年的发展制定了一个新的方向、新的理念、新的增长点;横琴是开革开放第一个"30年"过后设立的第一个新区，这个新区是要引领下一个30年的，而且具有全国性格局”；中山大学港澳珠江三角洲研究中心主任陈广汉教授论断说：“如果中央和广东省能把横琴定位到滨海新区那样的高度，以这种力度来开发，横琴就有希望，如果还是按原先的路子搞很难做成。”这两种观点就是一个代表。
也许，还是国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成的判断更为接近实际一些：“横琴新区的开发不仅仅对整个珠三角有着积极的战略意义，也必将对澳门产生深远和积极的影响；无论从产业转型还是产业布局的多样化方面，都会给珠澳两地带来新的发展契机。”
其所谓对珠三角的积极战略意义，即指横琴新区将为珠三角西岸地区（珠中江）提供一个增长的发动机，而这必须是在“珠澳共建国际都会”的前提下，横琴新区的战略意义其实是推动“珠澳国际都会”的形成并带动珠三角西岸地区的发展。
不少广东学者提出了，整个大珠三角都市圈由港深都市圈、广佛都市圈和珠澳都市圈鼎足而立的三个都市圈共同组成。但是珠澳都市圈，在大珠三角中明显是较弱的一环。与香港、深圳两座城市的核心区相距几十公里不同的是，澳门与珠海两座城市的核心区紧密连接，就连郊区在地理上也是相连的。但是两座城市在过去几十年的发展中，基本上没有建立起太大的关联性。
无论是澳门回归前还是回归后，澳门与珠海之间的合作，都处在一种不咸不淡的状态。主要原因在于：澳门经济相当程度上依附于香港，本身的辐射力不强。澳门虽然开埠远早过香港，但由于其在殖民地时期的宗主国葡萄牙较早衰落，加之澳门城市狭小，无法开展大规模经济活动，所以澳门一直是一个十分细小的城市经济体，长时间内依赖香港而生存。在改革开放之后，珠海虽然定位为对接澳门，但是澳门与珠海同属需要香港辐射的准卫星城，澳门能够辐射到珠海的产业有限，珠海更多要靠自身去缓慢地建立自己的工业体系。
澳门回归以后，双方的合作虽渐趋积极，但能够合作的项目亦是乏善可陈，唯一值得一提的是珠澳跨境工业区。该工业区于2003年12月获国务院批准，2006年9月建成投入使用。工业区分两个园区，其中澳门园区占0.11平方公里，珠海园区占0.29平方公里。
珠澳跨境工业区的设立初衷，其实就是由于在入世之后，欧美等发达国家仍在纺织品贸易方面对中国产品多处设限，维持配额政策，而澳门作为独立关税区，可以不受中国大陆纺织品配额限制。这样的宗旨，其实也就是打一个时间差，一旦中国与欧美的纺织品贸易谈判最终取消配额限制，珠澳跨境工业区也就失去了操作空间。何况工业区面积狭小，仅有0.4平方公里，即便填满工业项目，也难以承载粤澳双方过高的期待。
鉴于横琴岛独特的地理位置（即紧挨澳门三岛，亦较为靠近珠海中心城区），天然成为珠澳合作的最佳平台。横琴新区首先必须成为澳门特别行政区拓展生存和发展空间的潜在力量，其次才可以成为珠海城市振兴的增长发动机。除非横琴变成澳门特别行政区的一部分，至少要直接为澳门经济发展、产业多元化和澳门人的生活福利作出主要贡献，否则横琴不可能发展任何与澳门本岛有竞争关系的产业。从这个意义上说，横琴新区能否成为珠澳都会区的CBD，尚在未定之数。
这里面的关键是，横琴新区是谁的？
也许珠海人必须记得，横琴新区早已不能是珠海的横琴新区了，倘若珠海人能体认到横琴新区是珠澳国际都会的横琴新区，那就最好，否则横琴新区就会真的变成只是澳门的横琴新区。
(来源：金城)
延伸阅读：珠海与横琴岛
上网从搜狗开始
