构建长效机制：农村金融服务全覆盖可持续之良策(图)

　　当前，农村金融仍然是我国金融体系中最薄弱的环节，突出表现在农村金融机构收缩而城市金融机构扩张、农民享受的金融服务远低于城市居民、农村经济发展所需融资可得性远低于城市经济。要从根本上解决城乡金融资源配置失衡问题，建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，一个很重要的方面就是必须建立激励农村金融服务全覆盖的长效机制。

　　一、构建激励农村金融服务全覆盖长效机制的意义重大

　　农村金融是现代农村经济的核心。一个鼓励、引导和支持农村金融全面服务于农村经济的长效机制，对于农村金融推动农村经济社会发展、进而实现农村改革发展战略目标具有十分重要的作用。

　　首先，有利于金融机构加大支持城乡统筹发展的力度。统筹城乡发展就是要通过纠正资金、人才、技术等生产要素城市流动偏好、促进其向农村地区特别是贫困地区倾斜，协调推动工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局，其中的资金支持离不开金融机构。从农村地区目前的实际情况来看，农业的弱质性、农民的弱势性特征，很难吸引商业性金融介入；信息不对称、规模不经济和农户分散经营所导致的高成本，使国有商业银行的分支机构纷纷撤离县域，只有农村信用社的网点覆盖乡镇；资金天然逐利性，使得更多金融资源流向城市，只有农村信用社“一农支三农”，坚守农村金融市场。因此，强化农村金融长效激励机制建设，有利于调动金融机构服务三农的积极性和主动性，有助于金融机构增强支持城乡统筹发展的金融服务力度。

　　其次，有利于金融惠农政策的贯彻落实。近年来，金融监管部门出台了一系列强农惠农金融政策，取得了明显成效，但因农业经济所固有的自然风险和市场风险高、比较收益低的特性，实际执行效果仍有一些不尽如人意的地方。如培育新型农村金融机构政策已经出台三年多了，截至2009年底，全国才有172家新型农村金融机构开业，其中村镇银行148家、贷款公司8家、农村资金互助社16家；《新型农村金融机构2009年—2011年总体工作安排》正式颁布的2009年，全国组建了109家，仅完成当年计划的28.5％。究其原因主要是由于投资回报期较长且盈利能力较弱、外部激励不足，导致银行特别是大银行缺乏参与热情。所以，强化农村金融长效激励机制建设，有助于金融惠农政策的贯彻落实。

　　第三，有利于提高农村金融服务质量和水平。党的十七届三中全会《决定》指出：“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快”。各农村银行业金融机构按照党中央的安排部署，不断改善金融服务、增加涉农信贷投放。山西省农村信用社联合社自2009年组织实施“支农惠民行动计划”以来，截至2010年3月底，全省农村信用社已累计发放支农贷款1291.40亿元，为377万户农户提供了存款、贷款、结算等金融服务；重点支持了259个优势农畜产品种养基地（园区）、833个农业龙头企业、738个农民专业合作社、358个农村供销社（流通企业）、10729名创业农村青年。尽管如此，农村金融服务不充分的问题仍显突出，需要通过早日建立农村金融风险转移、分担和补偿制度等措施，加以解决。

　　二、毫不动摇地推进农村金融服务全覆盖

　　随着农村多元化金融服务需求的日益扩张，必须坚持城乡金融统筹发展的战略，按照农村普惠制金融的要求，坚决推进农村金融服务全覆盖。

　　努力实现机构网点全覆盖。近年来，在市场化改革过程中，县域金融机构网点数量不断下降。不仅如此，在一些地处偏僻、交通不便、通讯落后、经济贫困的乡镇，没有任何银行业金融机构网点为当地民众提供金融服务。据有关资料显示，截至2009年9月末，全国仍有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点（占全国乡镇总数的8.3％），其中有708个乡镇没有任何金融服务（占金融机构空白乡镇总数的24％）。另据调查统计，截至2009年底，山西省有42个银行业金融机构网点空白乡镇（占全省乡镇总数的3.51％），具体分布在7个地市、18个县。对此，山西省农村信用社联合社带着让更多农户就近享受金融服务的真情厚意，充分发挥农村合作金融机构在金融服务网络延伸上的主导性作用，指导全省农村信用社积极探索解决金融机构空白乡镇金融服务缺失问题。截至目前，仅临汾市农村信用社已设立封闭式、开放式、“三社联动”式等三种“信合便利店”215个，金融服务辐射184个乡镇、614个行政村、20.7万农户，吸收存款1.58亿元、发放支农贷款1200万元，散发金融知识宣传资料5.86万份（册），开展业务咨询8467次。

　　努力实现服务产品全覆盖。在实现农村金融机构乡镇全覆盖的基础上，农村信用社要把功夫真正下在金融产品供给的满足方面。这是提高农村金融服务质量和水平的核心和关键。首先要满足广大农民对存取款、借还款、金融知识了解、信息联络沟通等基本金融服务需求，切实做到权为农所用、情为农所系、利为农所谋。

　　二是要大力发放小额信用贷款和联保贷款。

　　实践证明，小额信用贷款和联保贷款在缓解“三农”贷款难、支持“三农”发展等方面功不可没。要坚持因地制宜、因时而变，进一步放宽贷款对象、拓展贷款用途、提高贷款限额、简化贷款手续，让小额信用贷款和联保贷款成为农村信用社服务“三农”的“王牌”。三是要不断扩大有效担保品的范围。农民“贷款难”和农村信用社“难贷款”的根本原因在于“担保难”，缺乏把潜在金融需求转化为有效金融需求的配套机制。要依照相关法律法规，尽可能将农村各类有经济价值、产权归属清晰、符合法律要件、风险能够得到控制的物品及权利纳入抵（质）押担保物范围。要加强涉农信贷与涉农保险的合作，提高农村借款人贷款的可获得性。四是加快信息科技电子化建设速度，积极研发推广电话银行、手机银行、网络银行等电子银行产品；发行全省统一品牌的银行卡，让全省农民、农村中小企业享受“一卡在手、走遍神州”的便捷。五是要坚持以市场为导向、客户需求为基础，大力创新低成本、可复制、易被当地老百姓所理解、接受和使用的金融产品和服务；要加强与其他金融机构的合作，积极代理销售债券、基金等各类理财产品，以增加农民的财产性收入；稳妥探索在银行间市场为优质农业产业化龙头企业发行短期融资券和涉农中小企业发行集合债券提供增信和承销服务。

　　努力实现客户对象全覆盖。农村金融需求决定农村金融供给，农村金融供给创造农村金融需求，两者存在着很强的互动关系。从客户资源角度来看，农村金融客户主体包括：贫困农户、一般农户、富余农户、农村个体工商户、规模种养户、县域龙头企业、一般中小企业、农民专业合作社等。一方面，这些群体无论身处经济发达地区，还是一般地区，甚或贫困边远地区，都需要农村金融服务，只是因经济活跃程度不同导致其需要层次和意愿强度有所不同而已。另一方面，无论是从扩展客户人脉、增强竞争能力角度，还是从履行社会责任角度，农村金融机构都应该尽可能将农村地区有金融服务需求且符合条件的自然人、法人列入自己的服务对象。截至2010年3月底，山西省农村信用社已为农户建立了经济档案的户数达339.37万户，占全省农户总数的54.01%；已有贷款的农户数达244.08万户，占全省农户总户数的38.84%；已支持中小企业2.94万个，个体工商户10.69万户；已扶持省政府“513工程”农产品加工龙头企业212个，其中省级27个、占全省总数的51.92%，市级51个、占全省总数的42.5%，县级134个、占全省总数的43.37%；已帮扶农民专业合作社1832个。

　　努力实现信用环境建设领域全覆盖。信用是金融机构赖以生存发展的基石，是金融消费者持续获得金融服务的前提。伴随着无需提供抵押担保的农户小额信用贷款业务的开办，全省农村信用社开展了声势浩大的“农村信用工程”建设，并且将其作为一项长期性、基础性的工作常抓不懈。近年来，通过对农户小额信用贷款的宣传和发放，让农民认识了金融与信用的关系；通过信用评定和信用公开，让农民理解了信用的价值；通过创建信用乡镇、信用村和评定信用户活动，增强了农民的信用观念，使具备良好信誉的农户享有守信的益处和便利，逐步营造了一个“守信光荣、失信可耻”的农村社会氛围。按照“巩固、拓展”的原则，在不断总结引申创建信用乡镇、信用村和评定信用户活动的基础上，山西省农村信用社联合社组织实施了创建信用市场和评定信用商户活动，推动开展了企业信用评级工作，将信用评定范围扩充至农村商贸市场以及入驻其间的商户、农村中小企业。截至2010年3月底，全省农村信用社已创建信用乡镇207个、信用村7242个，评定信用农户244.73万户，占全省总农户数的38.95%；创建信用市场449个，评定信用商户2.46万户。

　　三、积极全面地构建激励农村金融服务全覆盖的长效机制

　　我国城乡二元经济结构短期内还无法根本突破，因此而形成的城乡金融发展不平衡的格局短期内也难以根本改变，农村金融服务成本高、风险大、收益低的问题也将长期存在。这就决定了从农村金融有力支持社会主义新农村建设的战略高度出发，客观上需要各方形成合力，共同构筑激励农村金融服务全覆盖的长效机制。

　　一是加快农村金融立法步伐。从国际上看，无论是发达国家还是发展中国家，在传统农业向现代农业转变的过程中，为了增强金融对农业的支持力度，都立有较为完备的农村金融法律体系。如美国于1934年通过《联邦信用社法案》之后，各州都陆续颁布了关于信用社的法案，从而使金融支持农业发展有法可依。德国、法国、日本等国也都立有合作金融的专门法律。现在，我国有关农村金融的法律规范散见于相关的金融法律之中，尚无专门的针对支持农业发展的金融机构的法律，这就使农村金融机构缺乏权威的法律作保障，容易造成对农村金融服务扶持的随意性、盲目性和缺乏持久性。所以，要按照党的十七届三中全会《决定》关于“建立现代农村金融制度”的要求，加强农村金融立法工作，尽快制定颁行诸如农村合作金融法、农业保险法等农村金融法律。

　　二是不断强化政策支持力度。农村金融机构要实现服务“三农”和经营盈利的双重目标，单靠自身力量难以完成，必须依靠政策支持。政策支持既包括保持存量政策的稳定性和连续性，又包括新出台的政策。

　　财税政策。近年来，各级政府财政、税务部门制定了一系列引导农村金融发展的政策，对鼓励和刺激金融机构参与农村金融服务、增加农村金融供给发挥了积极作用，不过一些扶持政策的稳定性和连续性却难以保持。如为了确保肇始于2003年的农村信用社改革试点工作顺利进行，财政部、国家税务总局出台了暂免征收中西部地区农村信用社企业所得税而其他地区减半征收的优惠税收政策，期限仅有6年。实际上，对于作为支农主力军但在整个金融体系却处于弱势的农村信用社来说，应该长期实行这一政策。因此，一定要保持优惠财税政策的稳定性和连续性，消除金融机构不必要的忧虑。

　　另一方面，要按照今年中央一号文件“加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向"三农"，切实解决农村融资难问题”的要求，建立健全涉农贷款贴息制度，提高农村金融机构加大信贷投放的积极性；建立健全贷款风险的转移、分担和补偿机制，包括扩大涉农贷款抵押担保品范围，建立以分散农业风险、补偿农业损失为主要功能的农业保险机构，以及农业再保险机构和农业巨灾保险机构；建立健全农村金融基础服务空白乡镇新设网点税收减免、费用补贴等办法，“确保3年内消除基础金融服务空白乡镇”目标的实现；建立健全县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的财税补贴制度；尽快扩大财政对县域金融机构涉农贷款增量奖励范围；逐步降低并最终取消农村金融机构营业税。

　　货币政策。充分发挥货币政策调节货币信贷资金供给的杠杆作用，有效增加支农可贷资金数额。稳定对包括农村信用社在内的农村中小金融机构实行优惠存款准备金率的政策长期不变；进一步延长支农再贷款使用期限，拓宽支农再贷款用途，降低支农再贷款利率；放开对包括农村信用社贷款在内的农村地区贷款利率限制，使农村金融机构根据自身经营成本和管理能力自主确定资金价格，实现利率覆盖经营风险和成本；完善“窗口指导”，在加强宏观调控、紧缩信贷投放时，给予农村中小金融机构必要的额度倾斜。

　　监管政策。监管当局对农村金融机构加强监管是促进其稳健经营和可持续发展的重要保障，但鉴于目前我国东中西部经济发展呈梯度分布、城乡金融二元结构、农村金融组织具有地域分散、规模不一、形式多样等特点，在监管标准设计要求上，应该实行差异化监管政策。即对农村中小金融机构的监管要有别于商业银行，对中西部地区农村金融机构的监管有别于东部地区，对农村金融的监管有别于城市金融。特别是在风险监管的核心指标达标方面，对农村中小机构要有一定的监管容忍度。

　　三是狠抓农村金融生态环境建设。尽管农村金融生态环境有了一定程度的改善，但还存在着一些亟待解决的问题：“有钱不还、恶意逃废农村信用社债务”的思想仍然严重，“赢了官司输了钱”的现象仍然普遍，多部门检查罚款令农村信用社应接不暇、难以聚精会神谋发展等。特别是一些好的政策难以得到真正落实，如国务院办公厅《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号）规定“国务院有关部门和地方政府要为农村信用社业务发展创造良好环境，取消不合理的限制性政策和规定，扩大农村信用社支农资金来源，提高支农服务水平”，而实际执行效果差强人意。这些问题是制约农村金融服务全覆盖的又一突出矛盾，必须通过建设“绿色农村金融生态环境”来解决。要加快信用立法步伐，依法推进诚信社会的建立；要加大失信惩戒力度，严厉打击逃废银行债务行为，尤其对严重失信并造成银行较大损失的当事者，要依法从重处罚，并及时披露其失信行为，置于社会监督之下，使其付出沉重的失信代价；对守信的借款人，银行要给予其利率下浮、手续简化、增加信用额度等惠顾便利；要长期开展“农村信用工程”建设活动，动态地评定信用乡镇、信用村、信用户、信用市场、信用企业；经常开展“送金融知识和信用知识下乡”活动，提高全社会对农村金融生态环境建设重要性的认识；要大大减少对农村金融机构特别是农村中小金融机构不必要的检查，确保其一心一意谋“三农”发展。

　　四是充分发挥地方政府作用。农村信用社在为“三农”发展提供强力金融支撑的过程中，得到了各级地方政府及政府部门的大力支持和帮助。今后，包括农村信用社在内的农村中小金融机构继续需要这种支持和帮助，特别是在改善农村金融生态环境、打击逃废债务、清收不良贷款、提供消灭金融机构空白乡镇便利等方面，各级地方政府及政府部门的作用更是不可或缺。(作者王亚系山西省农村信用社联合社党委书记、理事长）

　　王 亚