蔡定剑：公开是官员财产申报制度有效的关键

　　官员财产申报有效的前提

　　分清“官”“员”；“权”“责”对应；关键是公开

　　□ 蔡定剑 | 文

　　最近，中央《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（下称《规定》）的公布，再一次引发了公众对官员财产、投资、资产等报告制度的热议，公众和媒体都以为，期待已久的官员财产报告制度终于出炉，其实并非如此。

　　中国并不是没有官员财产申报制度，早在1995年，中央就发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，2006年又发布了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。

　　事实上，官员每年都在填写财产和个人情况申报表，新《规定》只不过是过去两个规定的整合，当然，与旧规定相比，也有明显的进步。

　　具体而言，《规定》的新意有四：一是扩大了应予申报的内容，把房产、投资、配偶和子女从业情况等列入了报告内容；二是扩展了报告的主体，把非党员领导干部也纳入了报告范围；三是明确了报告的主管单位和程序；四是加大了迟延报告、不报、瞒报者的责任追究。

　　民众对新的规定抱以厚望。新《规定》到底能不能真正有效呢？我不知道，但想告诉大家，到底什么样的官员财产申报制度才能有效。

　　分清“官”“员”是基础

　　一个有效的官员申报制度，需要建立在科学的公务员 “官”“员”分类基础上。官员分类不清，申报对象就不准。申报对象宽严都不行。宽了太滥，对象不能集中明确，监督的有效性就低；严了有遗漏，该监督的没监督。所以，一个有效的官员申报制度必须适当界定“官”的范围。

　　官员申报制度的预设是：通过申报，防止官员运用权力搞钱权交易。那么，谁是“官”？谁有权力搞权钱交易？在民主的现代国家公务员制度之下，官员一般有如下的分类：

　　第一类是政治类官员（例如，各级政府的领导人）。这是指承担政治责任、对选民负责、具有政治决策权，因而由公民选举产生的官员。这类官员权力极大，发生钱权交易的可能性也最大。

　　第二类是政治任命类官员（例如，部门领导）。这类官员通常由政治官员提名，由代议机构批准任命，对老百姓负部分责任。这类官员也有很大的政策决定权和法律执行权，也容易滋生钱权交易。

　　第三类是普通的公务员。这些人是负责执行法律和政策的行政人员，一般不具有独立的决策权和执法权，只是按照法律和政策确定的程序来办事。尽管他们有科层级别，在一个法治完善、程序公开透明、责任明确、管理严格有效的制度下，一般不具有钱权交易的能力和空间。

　　第四类是技术人员和辅助性人员，如财会、计算机、行政管理后勤、秘书等人员等。他们主要工作内容是处理机关内部事务，其服务的部门不是对外机构，而是辅助性机构，也不具有决策和执法的权力，因而，他们也很难有钱权交易的机会。

　　很显然，前两类才是真正的“官”，是报告制度的对象，而后两类是“员”，不应成为其规制对象。中国的问题是，现行公务员管理制度对公务员缺乏科学分类，把不同类型的公务员混同在一起，以行政级别高低（副处级以上）来确定申报对象，而不是以职务分类来确定。

　　在中央机关，有的一个处级甚至局级干部，也不过是一个办事人员，不应作为财产申报的对象；而县级政府的部门和乡镇领导，虽然只是科级，但是，它的性质是政治类官员或政治任命类官员，权力不小，理当列为财产申报对象。

　　由于对公务员的分类不科学，就极易出现申报对象的错位和缺位，难以达到有效监督目标。因此，有效的官员财产申报制度必须以科学的公务员分类管理制度为基础，否则，难免存在过滥和疏漏。

　　“权”“责”对应最重要

　　可能会有人反诘：中国的公务员制度不同，各政府部门的局长、处长也握有大权，还有很多非领导职务的处级、局级，像前商务部官员郭京毅是非领导职务的局级干部，不也照样如此腐败吗？

　　其实，这是中国公务员管理制度中的另一大问题。也就是说，不但“官”“员”不分，职务设置混乱，而且职责不清，不负有领导责任的人也拥有很大的权力。郭京毅案的出现，是由于犯罪嫌疑人行使了很多本不应该由他行使的权力，反映了政府管理中的权责不清。

　　如果国家机关职位不分，职责不分，每个公务员都握有权力，腐败就会是无所不在的。这不是官员财产申报制度本身可以防止和解决的，根本的解决办法是要科学地理顺公务员管理制度，厘清权力和职责，加强管理，强化执法的程序和公开性。

　　为什么要准确界定财产申报的对象？因为官员报告个人事项制度涉及公务员的隐私权。在一个民主国家，政治官员由于需要对选民负政治责任，因此，在其担任职务期间需要放弃部分个人隐私，以便于公民的监督。

　　但是，对于普通公务员而言，其工作无非是一份职业、一种谋生手段，并不意味着一出任公务员，便失去宪法所保护的个人隐私权。申报不仅包括个人的资产情况，还包括本人的婚姻情况，子女与海外境外人的婚姻状况等许多私密信息，政府也应尊重公务员的稳私权。申报主体范围过宽，就会侵犯普通公务员的隐私。

　　官员申报制度应在监督官员和保护公民隐私之间做出平衡，既要有利于监督，也要保护公民的隐私权。

　　更值得注意的是，虽然新《规定》对报告内容规定不少，但是，仍然存在重要的遗漏。我们知道，中国有很多官员外逃。为此，中央就规定“本人持有因私出国（境）证件的情况”和“配偶、子女移居国（境）外的情况”需要报告，但是，这些规定不足以涵盖官员“本人”是否拥有国外居留权的情况。

　　事实上，许多官员外逃前，往往已经非法获得了外国永久居留权或长期居留权的身份。要杜绝这种现象，就应该把本人是否有外国护照、国外居留权等情况纳入申报范围。

　　这不仅涉及“裸官”的问题，而且涉及国家的主权问题：一个国家的官员不能由外国公民或获得外国居留权的人担任。

　　现在，一些官员，特别是国企中的高管，有外国护照或绿卡的恐怕不是个别现象。在这个问题上，包括各级人大代表和政协委员都不应持有外国护照或绿卡，人大代表（包括私企老板）在选举前，也应报告个人的此类信息。

　　关键是官员财产公开

　　官员申报制度能否有效，关键是申报后要不要向社会公开。如前所述，财产申报制度，中国原来并不是没有，为什么早就存在的官员财产报告制度并不为公众所知？根本原因在于，官员财产申报的结果没有向公众公布，不为公众所知，等同于“无”。

　　现在，国家机关副处级以上的干部每年都在填申报表，据我所知，并没有多少人认真、如实地填写。表格交到组织人事部门，就锁进文件柜。由于不向社会公开，不能得到社会、媒体和官员身边人的监督，再好的内部监督也会大打折扣。

　　要使官员财产申报制度真正有效，就必须把财产的申报和公开联系起来，而财产申报的目的是为了公开，而不是内部存档。缺少公开透明的民众监督，任何官员财产申报制度都不可能是真正有效的制度。

　　如果想使官员财产申报制度有效，还要有基本的社会条件和基础。其中，首要的就是官员的诚信问题。如果官员缺乏起码的诚信和政治道德，申报制度也不可能有效。

　　中国自1995年建立财产申报制度以来，有那么多官员贪污腐败，有谁如实申报过自己的资产情况？很多官员把资产也不放在自己名下，有的转给成年子女，更多地放在情人名下，不一而足，如是手段，防不胜防。

　　新《规定》对官员瞒报漏报等问题，虽设置了更为严厉的处罚条款，但是，贪官们连坐牢和杀头都不怕，又怎么会在意这些处罚条款呢？这不能不使人悲观地认为，如果官员缺少基本的政治道德和诚信，财产申报制度也就更显得苍白无力了。

　　更有甚者，中国缺乏明确的产权登记制度，财产界定也不清楚。而国家又缺乏一体化金融管理，征信系统极不健全，现金交易普遍，税务部门不能准确全面掌握每个居民的真实收入情况。这些技术条件的缺失，也使官员申报制度缺乏执行的基础。

　　作者为中国政法大学教授