《多德－弗兰克法案》：重建美国金融监管

　　《多德－弗兰克法案》：

　　重建美国金融监管

　　■顾列铭

　　7月15日，美国参议院正式通过了大萧条时期以来规模最大、严厉程度也最高的银行业改革法案----厚达2300页的《多德－弗兰克法案》。根据此法案，美国将对金融市场进行全面监管，从大金融机构运作、并购、抵押货款发放，信用评级以及各种衍生工具的交易等，都列入监管之列。

　　美国金融改革立法就此完成。但金融监管新规能否有效防范系统性风险、避免金融危机重演，恐怕仍需时间检验。

　　最严厉的法案

　　《多德－弗兰克法案》的出台，是政府权力一次最大规模的放大。这部法案标志着美国金融服务业将发生彻底改变。对于摩根大通、高盛集团、美国银行这类大型金融机构来说，几乎所有业务(从信用卡到衍生品交易，再到投资对冲基金的能力)都将面临剧变。这些公司将迎来新的杠杆和资本要求，而新设立的大批监管机构也将限制甚至取缔它们的风险行为。

　　根据这部法案，政府将成立一个金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。法案还授予政府新的权力，可以接管并关闭陷入困境的大型金融机构。新的破产清算机制由联邦储蓄保险公司(FDIC)负责，责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备，以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助。由此，美联储的权力将得到极大扩充，未来不仅将监管银行，还将监管像美国国际集团(AIG)这样的大型金融机构。

　　从内容上看，该法案主要强调四个方面，即注重宏观审慎监管、严格金融监管标准、扩大监管覆盖范围以及强调跨机构协调监管。法案着重强调了把所有具有系统重要性的金融机构纳入到宏观审慎的监管框架之下。对有系统性风险的金融机构，法案提出了更高的资本充足率、杠杆限制和风险集中度要求。法案还对银行自营交易及高风险的衍生品交易进行了更为严格的限制。法案还将之前缺乏监管的场外衍生品市场、对冲基金、私募基金等纳入监管视野。

　　按照该法案,现有各金融监管部门官员将组成新的金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险，实现不同监管机构之间的信息共享与协调监管。

　　谁是最初的受益者

　　奥巴马认为，金融监管改革是对消费者财务最强大的保护，美国人民将再也不用为华尔街的错误来承担责任。

　　《多德－弗兰克法案》覆盖的交易范围十分广泛，从法案最早的实施阶段来看，大金融机构、消费者、汽车交易商成了最初的一批受益者。

　　一是大而不倒的银行。美国六大金融机构-摩根大通、花旗集团、美国银行、富国银行、摩根斯坦利和高盛，现在规模比金融危机之前还大。因为市场知道政府不会让他们倒闭，在改革方案通过之前这段时间，债权人以更低的利率借贷给这些机构，这是以纳税人补贴的形式来进行的支持。

　　二是消费者。根据金融改革法案，奥巴马政府将创建一个消费者金融保护部门，并设立一个独立的部门负责人，以此来巩固消费者权益保护的职能。这将提供给美国人提供更为安全的金融交易，特别是在抵押贷款方面。该机构将确保按揭和信用卡的书面协议更为明确和易于理解，这将避免过去产生的弊端，如变相的升高利率，都会被记入非法的交易行列。去年，信用卡公司和银行收取了预计480亿借记卡的交易费用。根据金融改革法案，美联储将决定银行可以收取借记卡交易的手续费金额。此项法则赢得不少民心，今后再不会因为银行以繁琐名义收取借记卡的手续费而感到烦恼。在此之前，银行收取借记卡交易总额2%的做法被一些经济学家称为“真的是一个骗局。”

　　三是汽车经销商。最引人注目的是，该项法案明令在建立新消费者保护部门之后，汽车经销商将被免责。这意味着消费者不再寄希望在汽车经销商身上来获得公平的交易，对于大多数消费者来说，车贷是家庭中仅次于房贷的第二大项贷款。这是一项颠覆美国经销商传统售车交易的做法。

　　四是时货币中心银行。金融改革初期的一些建议曾经禁止银行买卖衍生产品，如股票、债券或期货。但最终该条款被淡化，银行将被允许继续使用利率掉期和其他衍生产品来对冲风险。经济学家库利表示：银行使用衍生产品来做两件事情：管理风险或者赌博。而国会立法针对的是有关赌博这一部分。高风险的金融衍生产品，如黄金、玉米等，将被要求到有组织的交易所进行交易，这将有助于提高交易透明度。

　　著名经济学家纳罗夫认为，纳税人会显而易见地得到益处。但是对于金融机构来讲，政府尚有很多执行工作要做，在执行中难免仍要对法则的细节进行推敲，这需要至少五年的时间才能看出谁会是最后的赢家。

　　华尔街经受地震

　　美国参议院投票通过最终版本的金融监管改革法案，对华尔街来说，一个放松监管的时代结束了，大声疾呼自由市场的声音不再是那么理直气壮。

　　美国参众两院通过该法案不仅结束了长达一年的金融新规则较量，也将改变过去数十年美国金融监管演进的大方向。

　　美国经济自二战后开始腾飞，但在过去半个多世纪里，美国经济越来越多地由放贷机构和交易员驱动。两党政客们通过了一系列放松监管的立法帮助他们铺平道路，如允许银行跨界经营、出售保险、交易证券，金融机构因此不断扩大，利润越来越丰厚，却也越来越不透明。于此同时，房贷机构肆无忌惮放贷，大量投资活动转移至神秘的私募基金和对冲基金，高达700万亿美元规模的衍生品，甚至陷入监管真空，而政府则视而不见。

　　在自由市场被封为圭臬的时代，这已经成为历史的巨大惯性。而《多德－弗兰克法案》将终结这样一个时代，全美的金融机构因此将受到更严厉的监管。

　　在该法案之前，缺乏监管的场外衍生品市场将纳入监管视野，大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易。在衍生品交易方面，该法案要求银行将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险较大的衍生品交易业务拆分到附属公司。

　　依据该法案进行的金融监管改革，对美国银行业2013年净利润的影响可达176亿美元，占总利润的14%。对此，美国证券行业与金融市场协会(SIFMA)首席执行官Tim Ryan说，“这是一项严格的法律，会对大多数金融服务机构以及金融市场的运营和成本架构产生深远影响。”

　　以高盛为例，该机构必须分离其自营交易部门。截至今年第一季度末，高盛对冲基金和私募基金投资风险敞口是154亿美元，另外还有121亿美元无资金支持承诺的投资。按照3%的限制，高盛至少需要将这方面投资削减至21亿美元。

　　高盛在自营投资方面投入巨大，业内人士多称之为“全球最大的对冲基金”。过去一些年，华尔街其他投行都在向高盛学习，大力发展自营交易，但《多德－弗兰克法案》颁布后，布兰科芬很可能会成为高盛最后一位以交易为导向的首席执行官了。

　　至于摩根士丹利，最近已经大举招聘了数百名投资银行家，看起来已准备好向传统的投资银行回归。

　　能否避免金融危机

　　虽然《多德－弗兰克法案》涉及广泛，但并不完善，有分析人士认为，此法案并没有解决许多潜在的问题，未来危机仍难以避免。有调查显示，多数经济学家认为此次金融监管改革只会略微降低另一场危机发生的风险。

　　看来，《多德－弗兰克法案》能否有效防范系统性风险、避免金融危机重演，目前还很难断言。

　　首先，法案本身并非无懈可击。共和党人攻击金融改革法案的一个重要理由就是，国会指派的金融危机调查委员会尚未完成有关危机爆发原因的调查，如何改革监管体系、避免危机重演的措施却已出炉。

　　其次，法案仍遗留一些未解难题，如“两房”问题。金融危机以来，接受政府救助的银行、汽车制造商等都纷纷走出困境并扭亏为盈，只有被美国政府接管的“房地美”和“房利美”损失仍在继续扩大。对此，鲁比尼教授表示，法案并未解决触发金融危机的核心问题：“这一法案在为下一次经济危机埋下种子。太大而不能倒的问题并没有解决。金融衍生品交易的限制并没有太大的意义。银行高薪问题也没有触及。‘两房’的改革也没有提及。”

　　最后，法案效果之所以难以预料，更重要的是其在实施过程中面临更大的不确定性。例如如何区分银行高风险、与客户无关的交易与合理的流动性管理投资活动？如何具体界定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性方面对其提出更加严格的监管要求。

　　美国金融规范改革被誉为数代以来最有意义的变化，其实质是在冗繁的政府机构里使得监管更加合理化。

　　此次改革的初衷是阻止银行收买监管者，以前由于给不同的机构指派特定的监管者，使得寻租活动有机可乘。而现在一个面临监管的公司要选择另一个监督者，需要所有涉及的监管者都同意。更长远的目标是通过保护消费者来支持金融监管，并设立新的金融机构稳定监督委员会监督系统性风险。

　　但是许多人谴责这个令人费解和过时的规则制定过程，认为其不仅会使得银行和金融活动停滞不前，并且可能导致数十年内最糟糕的金融危机。

　　此外，改革后繁多的规范机构也将带来一定的风险，银行和金融活动将继续寻找最宽松的监督领域，有影响力的大金融公司可能对它的监管者开列条件，而监控者也尝试降低标准来扩大自己的地盘。

　　而且，金融改革成功的关键在于监管者在行业反对面前坚持规则制定和监督，但是问题在于金融危机过后，公众支持监管的热情也会消退。