“海选”制代替检察机关聘任本地监督改为异地监督株洲模式”让人民监督员制不再是“摆设”

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　　本报记者赵文明阮占江本报通讯员丁子明翟知泉

　　“去年，在监督评议一煤矿重大安全事故渎职犯罪案件过程中，检察机关决定对某个责任人作不起诉处理，我们当时就对检察院的决定投了反对票。我们认为，这样的处罚太轻，出了安全事故，总得有人受到惩处吧。”张新果是湖南省株洲市中医院的一名医生，2009年被选任为株洲检察机关的人民监督员，至今他已经监督评议了十几起案件。

　　与其他地方的人民监督员不同的是，与张新果同届的湖南省株洲市82名检察机关人民监督员都是通过改革，以“海选”的方式产生的，“正是这样的选任方式以及一系列的改革措施，让我们这些人民监督员摆脱了"花瓶"之说，说话不再有顾虑。”张新果说。

　　据了解，为了加强外部监督，切实防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题，最高人民检察院从2003年9月起，开展人民监督员制度试点工作。

　　2009年8月，株洲市县(区)两级人民检察院开展了人民监督员制度改革试点工作，在人民监督员选任机制、监督模式上进行了新的探索———“海选”制代替检察机关聘任制，本地监督改为异地监督。

　　如今，一年的时间过去了，人民监督员制度在株洲的改革试点进展如何？又取得了哪些实效？带着这些问题，近日，《法制日报》记者专程赶赴株洲实地探访。

　　经调查，《法制日报》记者发现，人民监督员制度在株州正在经历着“从谨慎发言到大胆说话，从走过场到真监督”等诸多变化。

　　“花瓶”之说催生变革

　　张新果告诉《法制日报》记者，收到反对票后，检察机关立即向他们进行了解释———原来，已经追究了事故中其他一些主要责任人的刑事责任，但办案人员没有把这些材料附在这名被告人案件的卷宗中，以致人民监督员产生了出了安全事故无人被追责的错觉。

　　“我们看了检察院的补充材料后，理解了检察院的做法，后来我们一致投票通过了对该案件的监督评议。”张新果说。

　　不过，这样“仔细”地监督在制度改革前是十分鲜见的。

　　“改革前，两届共150余名人民监督员对119起案件进行了评议监督，人民监督员只对一起案件提出了反对意见。”这是《法制日报》记者从株洲市人民检察院获知的一组数据。

　　“不是说人民监督员提出的意见越多越好，但总的看来，人民监督员在选拔和监督机制方面确实存在缺陷。”谈起株洲市检察机关进行人民监督员制度改革的原因时，株洲市人民检察院研究室主任徐卫刚开门见山。

　　徐卫刚曾担任株洲市人民检察院人民监督员办公室主任一职，多年的实践经验，使他对人民监督员制度在实施过程中遇到的问题有着深切的感受。

　　据了解，2009年年初，株洲市人民检察院对前两届人民监督员制度试点工作进行效果评估，结果发现人民监督员制度的试行，对加强检察机关自身监督，规范检察执法行为起到了较好的作用，但也存在选任机制不科学、监督机制不强硬、监督方式不灵活、监督意见难采纳、检察机关执法公信力有待提高等问题。

　　“以前能被聘上人民监督员的，要么是人大代表、政协委员，要么就是一些地方科局级单位的一把手，涉及到平民百姓的代表几乎没有。”徐卫刚认为，以前选任的人民监督员与当地检察机关往往有着千丝万缕的联系，不能很典型地代表民意。

　　徐卫刚还向记者透露，原来的监督方式是属地监督，当地人民监督员只能监督当地的案件，“当地的人民监督员和当地检察机关办案人员基本上相互都很熟悉，要人民监督员去对案件进行挑刺儿，很难。这样就容易导致监督流于形式，走过场。”

　　同时，人民监督员监督意见保障制度不健全、监督案件的范围相对较小也成为阻碍人民监督员制度“前进”的障碍。

　　在采访中，甚至有群众向《法制日报》记者表示，检察机关自己选任人民监督员，“自己选人监督自己，既当运动员又当裁判员，自己制定规则，这样选任出来的人民监督员不就是个"摆设"，成了个"花瓶"”？

　　“海选”之初被疑作秀

　　“为了保证人民监督员的广泛性，使热心此项工作的群众都有机会走进这支队伍，我们降低了选任门槛，放宽了条件，聘任人民监督员基本上就是一场"海选"。”徐卫刚说。

　　为了让人民监督员制度摆脱“花瓶”之说，2009年上半年，根据国家司法体制改革方案意见，湖南省人民检察院决定在株洲市进行人民监督员制度改革。

　　2009年8月14日，株洲市成立了人民监督员工作委员会选任委员会，并通过当地媒体刊登了向社会各界“海选”人民监督员的公告。

　　普通群众也能被选任人民监督员？

　　“海选”公告一经刊登，立即引起了关注，不过却是褒贬参半，甚至有群众指责这可能完全是在“作秀”。

　　不过，还是有许多群众抱着“试试看”的想法报了名，湖南省攸县菜花坪镇高联村支部书记谭夏文就是其中一个。

　　谭夏文告诉《法制日报》记者，自己是在攸县一个大市场购物时，在里面的宣传栏中看到“海选”公告，才去报名的。

　　“当时我也没多想，就想着"凑个热闹"也行，没想到还真的被选上了。”说到这里，谭夏文笑了笑说，“我一个农民也能当上检察机关的人民监督员，感到很意外，以前连想都不敢想。”

　　最终，来自株洲社会各界的206名群众报名参加。2009年9月15日，通过民主推荐或公民个人自荐的方式，株洲市第一届“海选”出来的82名人民监督员出炉。

　　记者注意到，在这届新选任的人民监督员中，来自民主党派、工商联等方面的代表占25%，来自企事业单位、非公经济组织、街道(社区)及农村的普通群众代表占70%以上，而人大代表、政协委员以及政府部门负责人的数量在锐减。

　　“"海选"”人民监督员，目的就是要体现监督的人民性和独立性。”徐卫刚说。

　　异地监督说话胆大了

　　“以前在评议案件时，我们讲话都很注意，至少在措辞方面不能太激烈。”已做了两届人民监督员的湖南工业大学法学院副教授刘记福向《法制日报》记者坦言，制度改革前，由于是属地监督，评议案件时，感觉检察机关的办案人员都是熟人，讲话有顾虑。

　　“现在采取异地监督的形式，评议案件时，我们更能自由地表达自己的意见，案件有问题没问题，我们敢于说出来了。”刘记福说。

　　《法制日报》记者了解到，除对选任方式进行改革外，在监督方式上，株洲市检察机关也进行了改革：将原来的属地监督改为异地监督和属地监督相结合；对需要评议监督的“三类案件”和“五种情形”，统一由株洲市人民监督员办公室异地调配人民监督员进行评议监督。

　　同时，监督范围也进一步扩大了，除“三类案件”和“五种情形”外，可适用刑事和解办理的刑事案件和其他需要人民监督员介入的案件和事项，也可以进行监督。

　　“异地监督不仅可以消除人民监督员的一些顾虑，提高监督质量，而且还可以节约监督员资源。”徐卫刚对记者说。

　　据了解，地处井冈山边陲的炎陵县，属省级贫困县。由于地域经济不发达，每年查处的职务犯罪案件非常少，“改革前，该辖区的7名人民监督员在两届任期内没有参与监督过一起案件，对检察执法行为的监督也就根本无从谈起”。

　　“然而，相比之下，株洲市城市四区以及醴陵市、攸县等县区级检察机关的人民监督员的任务就要繁重很多。”株洲市检察院一名工作人员介绍，由于这几个地区经济发展较快，查办的职务犯罪案件每年呈上升趋势。

　　“通过实行全市统一选任后，将全市的人民监督员资源充分整合起来，在异地监督中，由市工作委员会统一选派参与监督的人员，不仅加大了监督力度，也使人民监督员都有参与监督的机会，提高了其监督的热情与积极性。”徐卫刚说。

　　据株洲市检察院初步统计，该市在改革前共监督“三类案件”119件，人民监督员不同意检察机关意见的只有1件；而2009年改革后到目前为止，共监督“三类案件”19件23人，人民监督员不同意检察机关意见的就有1件3人。

　　立法规范人民监督员制度

　　“株洲的人民监督员制度改革试点经验值得全国学习，它有效解决了谁来监督检察院干警执法办案的问题，对推进政治民主与法治文明具有积极意义。”2009年9月15日，最高人民检察院人民监督工作办公室主任文盛堂考察后，对株洲的人民监督员制度的改革给出了评价。

　　株洲市人民检察院检察长、株洲市人民监督员工作选任委员会副主任魏启敏说：“检察工作的重大事项都会向人民监督员汇报，而人民监督员对检察工作的监督是全方位、全范围的，没有什么不可以监督。”

　　“株洲市人民监督员制度的创新既有效地推进了这项制度的发展，又兼顾了目前的现实需要。”湘潭大学法学院教授张永红表示，从监督范围来看，人民监督员制度的本质要求是全方位的监督，但考虑到制度创新尚在发展和完善之中，因此采用了有限扩大监督范围的方式，这是渐进式的改革。

　　事实上，在株洲改革试点后，先后有广东省深圳市、江苏省镇江市等多个检察机关来株洲参观学习人民监督员制度改革试点工作。

　　在肯定“株洲模式”的同时，有法律专家建议，检察机关建立人民监督员制度，不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上，随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，应考虑对人民监督员制度进行立法规范，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，体现程序公正的要求。