依法防腐治腐——国外廉政建设经验之四

　　法律是人类社会文明发展的产物，现代社会生活的规范和有序有赖于法律的引导和保障。法治代替人治是人类政治文明发展的潮流和趋向。各国廉政建设的历史和现实也一再表明，法治比人治更可靠，成效更显著、更长久。从各国廉政建设的立法看，主要分为以下三类。

　　一类是限权性立法。即依法界定各权力主体行使权力的边界，规定行使权力的条件和程序，以使国家权力主体之间的权力制约制衡机制有法律的依据和保证，防止出现无限度、无定规的权力，进而防止越权和权力的滥用,使以权力约束权力成为可能。这类立法主要是宪法、宪法修正案和基本法。

　　再如，在一些国家立法权对行政权的监督制衡中有一个“杀手锏”，即对政府提起“弹劾案”和“不信任案”，为防止对此权力的滥用，在宪法和基本法中对这一权力的行使都有明确的规定。美国宪法第1条第3款规定，国会众议院有对政府官员乃至总统提出弹劾动议案的权力，参议院有审理弹劾案的权力，弹劾案经过审理后只有获得参议院2/3多数票赞成才能成立。德国的“不信任案”与英国、日本等国相比颇具特色。它的《基本法》第 67条规定，联邦议院有权提出对联邦政府的“建设性不信任案”。所谓“建设性不信任案”，是指当联邦议院对现任政府的施政方针不满意、不支持，从而想把它拉下马时，必须先选出继任总理人选，然后才能提出对现任政府的“不信任案”，这就增加了难度，因此，《基本法》实施 50多年来，德国联邦议院对联邦政府提出的“建设性不信任案”总共只有两次，一次成功，一次流产。

　　另一类是廉政规范性立法。以法律的规范为公职人员提供一种道德尺度，告知他们什么是可以做的，怎样做是正确的、许可的；什么是不可以做的，怎么做是错误的、不允许的。以此保证公职人员行使权力时的行为合乎公共职位的规范要求，从而使官员的道德和行为规范不仅仅依靠社会舆论及个人信念来维持，而是依靠法律的权威来保证，以防止官员“不正当地谋取私利”。

　　这些廉政规范性立法的主要内容大致有以下方面。一是限制接受礼品的规定。英国文官守则规定：公职人员不得接受与工作有关的个人或组织赠送的礼品、酬金和馈赠，如果出于外交礼节不便谢却，接受礼品前应事先请示，事后礼品交公处理。芬兰法律规定，公务员不能接受价值较高的礼品，如礼品超过15欧元，就要上交并备案。二是限制政府官员兼职的规定。如《联邦德国公务员法》规定，原则上公务员不得兼任社会和私人性职务。只有在三种情况下才可以，即授权兼职、批准兼职和自由兼职（从事文学、艺术创作和科学研究活动等）。三是严禁假公济私和铺张浪费的规定。四是对政府官员离职后利用原来职位的影响获得不正当利益的限制规定。如美国对公职人员离职和退休后从事与其职务或工作有关的商业活动规定了1至2年的“冷却限制期”或终身的“禁止期”。

　　再有一类是反腐败惩治性立法。这类法律主要写明公职人员一旦有某种违法行为，将给予什么样的惩罚。相对于规范性立法而言，它的功能是追惩性的，是事后的惩罚。它对廉政建设的重要性在于告知人们，任何公职人员的腐败行为都是需要付出成本代价的，是要受到惩治的。这也是廉政规范性立法的规定得以遵守的保障。如芬兰的《公务刑法》明确规定：政府官员不得接受贿赂，绝对禁止公务员利用职权谋取任何好处，否则将以受贿罪被处以罚款直至被判处徒刑。新加坡的清正廉洁也是以严明的立法和严厉的执法而著称于世的。它的《防止贪污法》规定：控方一旦证明被告生活阔气，超过他的收入所能承受的程度，或是拥有同收入不相称的财产，法庭就可以以此作为被告已经受贿的佐证。该法对贿金没有作最低限额的说明，所以，即使收受最少的贿金，也可作为贪污受贿处理。

　　从各国反腐防腐的经验看，要依法生廉，依法保廉，光有各式各样的法律文本是不够的。严密的立法固然重要，但是更重要的是必须做到执法必严，违法必究，而且是法律面前人人平等，否则再精密的法律也只是纸上谈兵。我们注意到，在最清廉的国家，法律就是至上权威，维护法律尊严是全民的共同责任。在那里，法律就是“高压线”，上至总统下至普通官员，没有人能够逾越，法律的刚性得以充分实现，法律的权威得到尊崇。而在一些发展中国家，虽然也有各种各样的廉政立法和反腐败立法，但是，往往是有法不依，执法不严，加之超越法律之外的各种特权，以致于法律的权威并没有建立起来，法律的效能也就大打折扣。在这种情况下，以法生廉，依法保廉就很难实现了。这是值得我们引以为戒的。