宁夏检方督促起诉收回4.75亿土地出让金

　　截至2009年年底，宁夏全区国土部门有28余亿元土地出让金未收缴，5100多亩闲置土地处置不到位。为此，宁夏回族自治区人民检察院决定试点民事督促起诉工作，督促国有资产管理或监管部门向法院提起民事诉讼，从而探索一条依法防范国有资产流失的新路径

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　　本报记者潘从武本报通讯员薛正俭

　　“自治区检察机关在短短6个月内，通过民事督促起诉工作，帮助国土部门收回4.75亿元土地出让金，而且积极建言完善了许多土地出让金管理制度。”日前，宁夏回族自治区国土资源厅的一位负责人在接受《法制日报》记者采访时说。

　　时下，在国土资源领域，拖欠土地出让金、土地闲置、违法违规用地等现象频频发生，造成国有资产流失问题突出。检察机关如何发挥法律监督职能，依法打击国土资源领域的腐败现象？

　　以督促管28亿土地出让金面临回收

　　2009年4月，宁夏回族自治区盐池县人民检察院对县国土资源局监管的土地出让金情况进行检查时发现，2007年4月24日，宁夏灵隆房地产开发公司对盐池县盐林路5.46万平方米的国有土地依法取得使用权，本应缴纳土地出让金1250万元，但该公司只缴纳了520万元出让金，县国土局就将土地交付给该公司使用，造成巨额国有资金滞留在外。检察院遂向国土局发出“督促起诉意见书”。

　　这是宁夏回族自治区检察机关实行民事督促起诉的一个典型案例。

　　“由于相关法律法规尚不完善，国有资产流失无人起诉现象时有发生。”宁夏回族自治区人民检察院检察官告诉《法制日报》记者，检察机关虽然不直接承担管理责任，但有责任通过履行法律监督职责，推进国土等部门的社会管理创新，维护国家和社会公共利益，防止滋生腐败。

　　今年2月底，宁夏回族自治区人民检察院会同自治区国土资源厅，对全区11个市县国土系统自2005年以来的建设用地审批、土地和矿产资源审批等进行专项调查。

　　调查结果引起了自治区有关部门负责人的注意：截至2009年年底，宁夏全区国土部门有28余亿元土地出让金未收缴，5100多亩闲置土地处置不到位。此外，违规审批、未批先用、以租代征、以罚代刑等问题较为严重。同时，这些问题的背后被发现隐藏多起职务犯罪案件线索。

　　为此，宁夏回族自治区人民检察院决定试点民事督促起诉工作，通过提出督促起诉意见书的形式，督促国有资产管理或监管部门向法院提起民事诉讼，寻求司法保护，促使国土资源部门建立健全制度机制，从而探索一条依法防范国有资产流失的新路径。

　　据了解，截至目前，宁夏回族自治区检察机关共办理督促起诉、支持起诉案件194件，发出督促起诉意见书79份，通过协助相关部门清理收缴以及通过督促起诉收回被拖欠的土地出让金4.75亿元，同时帮助并促进国土部门规范管理，有效防止了国有资产的流失。

　　堵塞漏洞“五书两函”各司其职

　　“民事督促起诉作为一项探索性工作，想要在自治区全区范围内统一开展并达到预期的监督效果，检察机关就必须要做好充分的准备工作，加强各方面的协调配合。”宁夏回族自治区人民检察院民事行政检察处处长鄢明生告诉《法制日报》记者。

　　据介绍，为确保民事督促起诉专项工作取得实效，宁夏回族自治区检察机关加强了对督促起诉案件的跟踪、监督，并与其他相关部门联系互动，形成监督合力。同时，各级检察机关强化了内部自侦、控申、公诉等部门间的信息沟通，充分挖掘国资流失案件线索，开拓督促起诉案源，实行全程监督。

　　此外，各级检察机关还灵活运用各类文书强化监督效果。其中，盐池县人民检察院的“五书两函”督促起诉方式尤为引人关注。

　　据了解，“五书”即《民事督促起诉案件受理通知书》、《劝诫书》、《预备督促起诉告知书》、《检察建议书》、《诚信瑕疵告知书》；“两函”即《催缴函》、《回复函》。

　　在实践中，“五书两函”各司其职：立案后，检察机关首先向相关案件当事人发出《民事督促起诉案件受理通知书》，告知当事人诉讼权利义务，通知在规定时间内向检察机关提交相关证据材料。

　　在查明事实的基础上，向拖欠国有资产方发出《劝诫书》和《催缴函》，向其指明缴纳拖欠国有资产的法律依据，敦促其依法履行缴纳义务。对主动缴纳者，检察机关发出《回复函》，告知终止民事督促起诉程序；对催而不缴的，发出《预备督促起诉告知书》，同时向监管单位发出《检察建议书》，建议监管单位向法院起诉，并向检察机关的职务犯罪预防部门发出《诚信瑕疵告知书》，将不缴纳拖欠款的单位或个人纳入诚信档案查询系统的“黑名单”。

　　“先礼后兵”80%国土领域拖欠款已收回

　　今年4月2日，在宁夏回族自治区平罗县人民检察院的民事起诉督促下，宁夏唐华实业有限公司缴清了拖欠的2000万元土地出让金。

　　2007年1月，平罗县国土局对县城新区一宗8万多平方米的国有土地使用权进行挂牌出让，宁夏唐华实业有限公司中标，并与平罗县政府签订了出让合同，但土地出让金迟迟没有到位。2008年6月，公司书面承诺于同年8月底清欠，但两年过去了，仍不见土地出让金的踪影。

　　根据相关规定，国土部门负有依法采取措施将国有土地出让金及时足额收缴入库、防止国有土地出让金被拖欠的职责。

　　今年2月，平罗县人民检察院在多次督促催收未果的情况下，依法向平罗县国土局发出了《督促起诉检察建议书》，要求平罗县国土局在30日内向唐华实业有限公司进行催缴。随即，国土局向唐华实业有限公司发出了附带《督促起诉检察建议书》的《催收函》。

　　“看了《督促起诉检察建议书》入情入理地说理以及引用的法律依据，我的第一感觉是这钱不能不交了。”唐华实业有限公司的一名负责人说。

　　据了解，大多数企业在收到附有检察机关督促起诉意见的文书后，都能主动向财政部门缴纳了拖欠的款项。

　　“我是从市检察机关给市委的报告中得知，市里竟有5000多万元国有资产在"体外"循环。从实践看，检察机关在清缴拖欠土地出让金工作中发挥了重要职能作用。”宁夏回族自治区中卫市委书记刘云对民事督促起诉工作给予了充分肯定。

　　据了解，截至目前，除银川市外，宁夏其他4个地级市已通过民事督促起诉工作收回超过80%拖欠的国有土地出让金，其余部分中的一些资金将通过民事诉讼渠道收回。据透露，目前监管部门已经对拖欠出让金的18家企业提起诉讼。

　　建立“黑名单”至今未新增一起拖欠出让金案

　　“真正无力缴纳土地出让金等款项的情况其实特别少。”宁夏回族自治区检察机关的工作人员告诉记者，相关缴费制度不健全、不落实，缺乏有力监督，责任追究制度不完善、落实不到位，行政执法人员不同程度的失职、渎职行为是拖欠土地出让金的共性原因。“此外，催收力度不够、宣传不到位、欠缴者法律意识淡薄也是原因之一。”

　　针对上述问题，宁夏全区各级检察机关通过实地调查摸底、与企业负责人交流、发放检察建议书，督促、帮助相关监管单位建章立制，健全制度等，力图从根本上杜绝拖欠国有资产的情况发生。

　　据了解，检察机关在对青铜峡市土地出让金拖欠情况调查后发现，由于土地管理混乱，审批不严格，致使近3000万元国资滞留在外，随即决定在国有土地挂牌竞标活动中引入检察监督机制，使督促起诉的监督关口前移。

　　在开展民事督促起诉专项工作前，青铜峡市的国有土地招挂牌监督工作由当地财政局、房管局、城建局、监察局4家单位一起执行。从今年5月底开始，青铜峡市国土局经研究决定，所有国有土地挂牌出让现场记录表中，将增加“竞买人资格确认”一栏，并注明由检察机关出具书面意见材料。

　　青铜峡市人民检察院对历年参与土地竞标的开发商缴纳土地出让金情况进行清查后，将缴纳出让金不主动及时并有“不良记录”的开发商列入“黑名单”进行备案，在国有土地拟挂牌出让时，通过查询“黑名单”，出具检察意见，从源头上彻底杜绝拖欠土地使用金的企业进入招投标环节。

　　“我们借鉴了行贿犯罪档案查询系统，自5月起建立国土不良记录查询档案后，至今没有新增一起拖欠土地出让金情况。”青铜峡市人民检察院检察长庞立强说。

　　此外，记者在平罗县国土局政务大厅看到，目前办理土地出让手续全部实行电脑控制，并设置了前置审批条件。若没有交纳规定的土地出让金，微机程序就无法进入下一步关于土地使用证发放的审批程序。

　　在中卫市，这样的前置条件也已经成为了谁也更改不了的“硬框框”。

　　“目前全市有4家企业没有缴清出让金，根据检察建议，有关部门已经向它们作出限期缴纳的决定，如果这4家企业在规定时间内不缴纳，市土地局将撤销对其许可的土地使用证，同时政府将发布公告，终止其销售在建商品房。”中卫市国有资产清欠领导小组一名负责人告诉记者。

　　据了解，宁夏回族自治区检察机关在国土部门开展的民事督促起诉专项工作仍在进行中。

　　“作为法律监督机关，检察机关在保护国有资产安全方面负有重要职责。当发现有关部门没有或怠于履行监管职责、国有资产有流失危险的时候，检察机关应当以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位依法向法院提起民事诉讼，以保护国家和社会公共利益。如果有关监管人员仍没有履行好职责，致使国有资产遭受严重损失并构成犯罪的，检察机关将依法追究相关人员的法律责任。”宁夏回族自治区检察院检察长王雁飞说。