湖南邵东县雇佣保安公司负责夜间治安引发争议

　　第六组保安队员在新辉社区巡逻。每天晚上10点到第二天早上6点，他们要不停来回走动。红网记者倪志刚社会治安，保安公司“承包”？！湖南邵东县雇佣保安公司负责夜间治安引发争议
　　新华网长沙9月17日电（记者范军威）每到夜里十点，在湖南省邵东县城区的大街小巷就会有4人一组巡逻的，穿着统一的保安制服，头戴白色头盔，手持电筒和橡胶警棍，步行在各个街道社区。而这些负责县城夜间治安防控的，并不是公安民警，也不是街道义务联防队，而是邵东县政府花钱雇佣的保安服务有限公司的保安队员。

　　从今年7月15日开始，这家保安公司与县社会综合治理委员会办公室签订协议，以每月7万5千元的承包费，在夜里十点到次日早六点之间，有偿地为县城区提供治安巡逻服务。

　　这种政府让保安公司“承包”当地社会治安，用雇佣保安替代警察夜巡的做法，从它一出台起就引发了社会的广泛争议。

　　一纸协议，政府“转包”治安权？

　　根据协议规定和县综治办的要求，保安公司进行夜间街面的治安防控，对可疑人员和可疑车辆可以进行盘问；对正在实施“两抢一盗”的违法犯罪嫌疑人进行抓捕控制，然后交公安机关处理；巡逻保安在巡逻中抓获违法嫌疑人在物质奖励上视同见义勇为行为，按抓获嫌疑人数量，每人给予2000元奖励。 从7月15日开始到9月15日记者采访时止，保安公司承包治安巡逻正好实施两个月，邵东县政法委副书记、综治办主任朱学明介绍，通过两个月的实施情况来看，“保安公司上街巡逻的效果还是蛮好的，刑事发案大幅度下降”。

　　但是，邵东县的这种做法，引发了保安公司承包夜间治安巡逻是不是政府出租公权的广泛质疑。

　　“社会治安防控、打击违法犯罪是政府职责内的事情，是法律赋予公安机关的权力，保安公司承包治安巡逻就是承包了政府的公权力”。翻看互联网中的相关文章和跟帖，诸多矛头直指政府“转包”治安权。

　　包括网民在内的很多民众质疑：国家和纳税人每年投入大量的财力到公安部门，维护治安是公安机关的基本职责。如今政府又用公共财政去雇佣公司来做这个事，其背后到底有没有利益勾结？公安机关是不是存在渎职行为？

　　事实上，邵东县有湖南省最大的一个派出所——红土岭中心派出所，有民警128人，加上其他辅警，实有警力300多人。但是，在面对城区面积不过20平方公里的一个不大县城的基本治安时，这个派出所的所长李爱军认为还是“警力不足”，所以需要雇佣保安。

　　更令人不解的是，即便是遭受广泛质疑，邵东政府有关方面态度却很坚定。朱学明表示，如果（让保安公司“承包”治安）效果不错，县政府将与保安公司签订至少一年的正式合同。将来发展势头好的话，还准备再引进一家保安公司参与白天的治安防控。

　　保安替警察，执法权能随便乱用？

　　根据签订的《邵东县城城区夜间治安巡逻协议书》，“乙方保安人员在巡逻时对可疑人员或可疑车辆可以盘问，但必须交公安机关处理”。有网友质疑：如果仅仅是口头盘问而不进行盘查，又如何取得违法证据，确定是否是违法犯罪行为呢？如果进行盘查，是不是事实上就行使了与警察一样的执法权呢？

　　在邵东县保安服务有限公司办公室的墙上，贴着治安巡逻的承包区域和详细的巡逻路线图，摆放着相关的营业执照。公司总经理杨斌说，保安巡逻只是治安防控的辅助力量，不能等同公安巡逻，“根据协议，我们没有执法权”。

　　朱学明在接受记者采访时着重强调，保安的巡逻与公安的巡逻在职责和职能上是有本质区别的，保安巡逻不入户不进店，仅仅是路面治安防控，对街面正在实施作案的违法犯罪嫌疑人员进行现场抓捕，而且抓捕之后必须立即移交公安机关处理，保安没有对犯罪嫌疑人审查、处罚以及其他的权力，“没有处罚就不存在有执法权的问题”。

　　但是，有过参与治安联防经历的长沙市社区干部叶盛认为，这种做法有创意，但效果好坏要看监管是否有力长效。一些事往往时间一长，监管就会松懈，乱用执法权问题就会随之出现。到那时既使对保安公司和保安人员人员作出处罚，但对政府的影响已经造成，最后还是要政府来“擦屁股”。叶盛说，这种做法“风险很大”。

　　治安权标价、见义勇为标价，邵东县的“商业化”头脑是否过热了？

　　邵东县是湘中地区的一座县城，城区面积20平方公里，常住人口20多万，流动人口和暂住人口有10万。

　　就是这个县城，近几年频频爆出将公德、公权“商业化”标价的新闻。

　　2008年，邵东县设立见义勇为奖励基金，首次将见义勇为明码标价，对于抓获不同类型犯罪嫌疑人的市民，在表彰的同时奖励两千元至一万元不等的现金，此举曾经一度激发当地民众广泛参与，甚至出现“职业抓手”。“见义勇为商业化”当时就在全国引发了巨大的质疑。

　　而在今年将治安权“商业化”的承包中，县政府与保安公司签订的承包治安巡逻协议中，甚至还规定了“抓人”指标，并依“抓人”任务完成情况给予奖惩处理。

　　协议的第七条明确规定：乙方在承包期内每月至少完成抓获被刑事拘留的违法犯罪嫌疑人2名以上，乙方安保人员抓获的犯罪嫌疑人，按见义勇为奖励标准奖励，每少抓一人扣承包费2000元。通过巡逻，乙方巡逻区域和时段内，当月未发生可防性刑事案件，不扣承包费。此奖金按见义勇为奖励的审批程序审批后兑付。

　　这是整个协议书条款中最受质疑的一条。人们不无担忧地惊呼：对于素质本来就不太高的保安来说，金钱的诱惑很有可能导致他们为了奖金乱抓人、制造冤案。受雇保安分内的工作居然也要按“见义勇为”来奖励，实在荒唐！
　　对此，朱学明解释说，既然是市场化运作，那么就要用经济杠杆来衡量它的结果，保安公司每抓一个犯罪嫌疑人奖励2000元，是因为他们工作做出了成效。定指标是一种责任的激励措施，“并不是说允许他们胡乱抓人。”

　　虽然面对质疑和争议，但邵东县这种“花钱买平安”的做法似乎“初显成效”的效果却让邵东方面坚信自己走“商业化”的道路并没有多大问题。朱学明说，第一个月，保安队员就抓了6个犯罪嫌疑人，第二个月抓了3个，两抢一盗可防性案件下降了25．3％，“效果蛮好”。他说，保安公司承包路面治安巡逻，如同物业管理一样，只是业主变成了政府，小区变成了城区，为什么这么一变就会有这么多的质疑？

　　9月13日晚上10时，杨斌开始在邵东县城两市镇的大街小巷转悠。这位邵东保安服务公司的大队长，在监督他手下的队伍是否认真地巡逻。

　　这支50人的队伍，目前承包了邵东县城夜间10点至第二天凌晨6点的治安巡逻任务。这是邵东在将见义勇为明码标价之后，再次推出的治安商业化操作。

　　以善于经商闻名全国的湖南邵东，2个月前将县城的夜间巡逻事务用市场化运作的方式外包给一家保安公司，坊间称之为“包夜”服务。

　　由于治安事务的敏感性，此事在网上引起巨大争议。

　　到底是公安机关的不作为，还是治安改革的创新之举？它是否涉及执法权的滥用？效果到底如何？日前，本报记者前往邵东，近距离观察这一新政。

　　保安公司负责县城夜间巡逻

　　9月13日晚9点45分，肖海准时到达邵东港南社区的一个指定地点。从7月15日晚上开始，肖海和他的50名保安同事负责邵东县城15个社区的夜间治安巡逻。

　　从7月15日开始，邵东县综治办与邵东县保安服务有限责任公司签订了《夜间治安巡逻协议书》，“甲方决定，县城城区夜间治安防控在公安干警巡逻的基础上，采取市场化运作的办法承包给乙方。”

　　记者见到的《协议书》中有以下内容：

　　承包费每月7.5万元，先试承包4个月；

　　乙方要为保安人员投足工伤保险、人身意外伤害保险和医疗保险；

　　乙方……遇到紧急情况或难以处置的问题，要立即报警；保安人员在巡逻时对可疑人员或可疑车辆可以盘问，但必须交公安机关审查处理；严禁殴打犯罪嫌疑人，严禁巡逻时从事与治安防控无关的工作(如抓嫖抓赌等)；

　　乙方在承包期内每月至少完成抓获被刑事拘留的违法犯罪嫌疑人2名以上，抓获者按见义勇为标准奖励，每少抓一人扣承包费2000元。当月未发生可防性刑事案件不扣承包费；发案数下降一个百分点奖励乙方100元，上升一个百分点扣除100元。

　　根据邵东县综治办的划分，县城15个社区分成10个巡逻片区，每个片区由派出所派一组人车巡，保安公司派一组人步巡。 保安公司负责人杨斌介绍，目前保安公司投入了50名保安，分成10个组，每组4人。余下的10个人，一个是机动组，一个是督察组，晚上专门督查。

　　“如果有人偷懒，在不是规定休息的时间里休息，就会罚款，现在已开出了五六张罚款单。”

　　他们的平均年龄是35岁，主要来源是退伍军人和下岗工人，装备主要是保安服、钢盔、塑胶警棍、手电筒、对讲机。

　　“培训时反复对他们要求的是，首先要保护自己的安全，难度大的一定要报警，让公安处理。”杨斌说。

　　杨斌，转业军人，在深圳中安保公司担任多年的中队长。同样是邵阳籍的中安保公司副总经理肖长青回乡创办保安公司时，杨来到邵东担任了这家公司的负责人。公司通过竞标获得了这项夜间巡逻业务。

　　在过去的2个月里，只有一名队员在追疑犯时小腿受了小伤，近200元医药费公司全部报销。

　　在深圳呆了多年的杨斌看来，保安服务社会化在深圳早就不是新鲜事，但在内地，这种观念的形成还有待时日，邵东是走在前面的。

　　外包脱胎于机关干部夜巡

　　“在外包给保安公司之前，实际是全县机关干部晚上轮流巡逻。现在不过是保安队员替代了他们。”邵东县政法委副书记、综治办主任朱学明介绍说。

　　邵东以商品经济发达著称，被人称为“湖南的温州”。县城所在地20多平方公里，常住人口20多万，流动人口、暂住人口多达10多万。

　　经济发达带来的一个副产品是，邵东的治安形势一度非常严峻，在七八年前到达高峰，当时邵东的发案率，与邵阳其他县市总和差不多，而综合治理排名，经常在全省排名靠后。

　　邵东县县城红土岭中心派出所有公安干警128人，加上协警、辅警一共300多人，为湖南第一大派出所。

　　即便如此，所长李爱军还是感叹“警力严重不足”。“常住人口、暂住人口、流动人口在30万以上。”同属邵阳市的城步县，全县人口也不过是30万左右。

　　李爱军介绍说，以前晚上巡逻，安排两组巡逻队伍，每组一个民警带4个辅警，再加上3个治安岗亭，8名110民警，还是只能对城区城市干道巡逻，对城区治安不能有效控制，晚上“两抢一盗”案件高发。

　　正是在这个背景下，邵东县历届党委、政府班子非常重视治安工作，甚至下文要求党政机关干部轮流派人参加夜间巡逻。 邵阳市委常委、邵东县委书记周国利2006年上任的第一天晚上，就参加了夜间巡逻。而在2009年9月，仍然可以看到他晚上督查机关干部夜间巡逻的新闻。报道称，邵东每晚有150多名机关干部整齐地配戴着“治安巡逻”的红袖章，在县城15个社区的大街小巷进行夜间义务巡逻。

　　不过，对于机关干部巡逻的效果，一位参与督查的干部表示很一般。

　　“都是干部，出来转转回家睡觉去了，我们督查的也只能打电话问下情况，劝他们过来。”有些单位则干脆将巡逻业务用几千元承包给社区。

　　而为此付出的开支(包括补助等)，远高于现在支付给保安公司的支出。

　　2008年，邵东推出新招，将见义勇为明码标价，抓获两抢一盗现行犯罪的市民，奖励2000到1万元不等的现金，一度激励了大量的市民参与，甚至有人成为职业“抓手”，街面现行犯罪大幅下降。

　　据邵东综治办统计，从2008年至今，已表彰奖励群众300余人，奖金金额多达70多万。

　　不过，从掌握的数据来看，数字一直在下降：2008年奖励36万，2009年奖励20多万，今年9个月只发出奖金6万余元。

　　“抢劫、抢夺的奖金高，但是很少能抓到了，因为发案率大大下降。”朱学明说。

　　2008、2009年，邵东的综合治理罕见地成为了邵阳市先进单位。 这一尝试让邵东尝到了治安商业化运作的甜头。今年年初，他们再次突发奇想，酝酿将县城原本是机关干部夜间巡逻的任务，干脆承包给保安公司。而资金来源，则是各个机关单位从办公经费中挤出来。

　　朱学明介绍说，为了确保没有法律上的风险，他们先后找了两位律师参与设计，并召集公检法司四长会议讨论，最后还让法制办参与把关。

　　邵东县委常委、政法委书记周平介绍了一个细节：“对可疑人员，到底是盘查还是盘问？我们最后认定，只能是盘问。”

　　周平说，他们的初衷就是增强群众安全感。他甚至在一次夜间巡查时对一些市民说：“你们放心睡觉吧，这些保安人员是请来为你们站岗放哨的。”

　　夜间发案率下降25%

　　8月19日凌晨2点多，保安员肖海正和同事在邵东县城港南社区巡逻，突然发现一名男子推着一台摩托车过来。深夜推摩托车，行为十分可疑。

　　肖海按照培训的要求，和几个队员一起围上去将男子夹在中间，然后问怎么回事，需不需要帮忙，对方没说话。肖海仔细一看，车上没钥匙，于是马上报警。警方后来证实，此车果然是偷的。 7月23日凌晨2时许，疑犯蒋文徒在邵东县城两市镇东风路与解放路交叉处，推着一辆偷的女式电动车行走时，被巡逻保安发现，被扭送到派出所。

　　市民吕建梅的摩托车在她自己不知情的情况下，被盗后又回到了她手中。 她说，8月上旬的一个晚上，大约两三点钟的时候，有人敲她的门。她打开门一看，是几个穿着制服的保安。“他们问我是不是丢了摩托车，我当时有点莫名其妙，后来才知道，是一个小偷将我的摩托车偷走了，被保安拦住盘问之后，才找到我家的，真的非常感谢他们。”

　　新辉社区一名居民告诉记者，自从有了保安公司的人夜间巡逻，小区就再也没有被偷过。

　　“以前哪敢晚上在外面走？”邵东县一家超市的职员李梅说，以前晚上抢劫多，街上很乱，现在感觉安全多了。

　　“夜间同期发案率下降25.3%。”朱学明告诉记者，运行2个月来效果明显。

　　邵东县综治办提供的数据显示，邵东保安公司在2个月时间内，共抓获现行涉嫌偷盗摩托车人员5人次、吸毒人员3人次、敲诈勒索1人次，预防制止斗殴事件15起、调解一般性群众纠纷31起。

　　协议书规定，双方签订协议期间，城区夜间可防性刑事案件(“两抢一盗”)发案数与上月相比，每下降一个百分点，奖励100元，每上升一个百分点，扣除承包费100元。

　　朱学明说，他们的目的并不是一定要抓人，而是要造就一个安全的环境。

　　如果试运行结果理想，他们将与保安公司签订至少一年以上的长期合同。

　　[专家观点]

　　“邵东的做法在法律上没有问题”

　　治安巡逻到底能不能外包？

　　近年来，政府事务外包越来越多，江浙一些地区甚至把部分党务、市政规划也外包给企业，有专家认为这符合建设有限政府的理念。

　　不过，由于治安管理的特殊性，邵东的治安巡逻外包还是引起了巨大争议。

　　网友们最大的担心是执法权被滥用，也有人认为这是公安机关推卸自己的责任。

　　有人认为，保安公司巡逻与民警巡逻有着本质区别。民警巡逻，行使的是国家的公权力。巡逻外包，被承包的是公权力。而支持此项创新的网友同样非常多。网友“云水禅新”认为，在警力不足的情况下，利用民间力量来加强治安防控，这一措施既解决了邵东警力不足的难题，又通过“社会治安商业化运作”解决了当地的社会治安问题，这样一举两得的运作模式有何不可呢？

　　在邵东县政府一名机关干部看来，目前保安公司的巡逻行为，与公安机关之前聘请协警、联防队员参与治安管理性质差不多，都只是协助。 西南政法大学教授、中国法学会刑事诉讼法学会理事高一飞认为，邵东的做法在法律上没有问题。他们的做法相当于委托行使职权，跟司法机关办案时请专业人才协助性质差不多，在法律上是允许的。

　　他说，据他所知，很多检察机关办案时也会聘请金融方面的专业人才帮助查账，这并不等于出让执法权。（红网记者倪志刚）