城市管理如何避免冲突：违法建筑要以防为主

“特邀部分城管执法局长座谈会”9月18日在长春举行
　　9月18日在长春举行的“特邀部分城管执法局长座谈会”评议通过了《防违拆违城管执法工作机制规范化研究》中期成果，与会城管执法局长并联名发表《防违拆违城管执法工作机制参考规范》，以化解当前全国各地“防违拆违”工作中日益尖锐的矛盾冲突。

　　座谈会由长春净月经济开发区城管执法局和中国城市管理协会（CCMA）共同举办，长春市城管执法局局长韩志斌主持。来自华北、东北、华东、中南、西南、西北等不同地区的城管执法局长、有关工作人员100余人参加座谈会。长春市政协副主席、长春净月经济开发区管委会主任管树森和吉林省建设厅有关领导出席座谈会。

　　据了解，《防违拆违城管执法工作机制规范化研究》是中国城市管理协会（CCMA）“小额资助”的城管科研项目，由长春市城管执法局申报并承担，吉林省五一劳动奖章获得者、长春净月经济开发区城管执法局局长任日红担任项目负责人。《防违拆违城管执法工作机制参考规范》（以下简称《防违规范》）是此项研究课题成果的组成部分。

　　《防违规范》认为，“保发展，促和谐”，是“防违拆违”工作的总目标。“防违拆违”工作将伴随我国整个城市化历史进程，是一项长期、艰巨、复杂的工作。在“防违拆违”工作中，既要服务好城市科学发展大局，又要讲究工作方式方法，促进社会和谐。

　　《防违规范》还认为，“城乡统筹，全面普查，整体掌控”，是做好“防违拆违”工作的基础。应以市（县、区、旗）为单位对城乡“违建”进行全面普查，建立违建档案，并进行政府各部门“违建”信息共享，对“违建”全面掌控。

　　《防违规范》强调，“以防为主，以拆为辅”是“防违规范”工作的总方针。“违建”一旦形成再被拆除，不仅会造成巨大社会财富浪费，加大城市发展成本和行政管理成本，甚至会引起矛盾冲突，酿成人员伤亡悲剧。应建立市（县、区、旗）、乡（镇、街）、村（社区）三级防控网络，把“违建”消除在萌芽状态，实现“增量为零、存量递减”工作目标。

　　《防违规范》建议，应斩断“违建”补偿利益链，明确规定普查建档之后新发生的“违建”，拆除时零补偿。 《防违规范》倡导，已经形成的违法建筑，以“群众自拆为主，城管助拆为辅”。城管执法部门应通过深入细致的法治教育、舆论宣传、思想工作，促成违法建筑当事人自己拆除“违建”，以节约行政成本、强化教育效果。当事人实在无力或不愿自拆的“违建”，城管执法部门必须助拆、强拆时，应当按照拆违听证、协同公安部门制订安全预案、清空现场、警戒隔离、财产公正保全、实施拆除等规范程序进行，如场地许可应使用机械拆除，以确保所有人员生命安全，保护群众合法权益。

　　《防违规范》要求，“防违拆违”工作，必须依法执法，严格执法，公正执法，公开执法，公平执法，坚决杜绝选择执法、徇私枉法。

　　《防违规范》鼓励，城管执法机关在助拆“违建”后，对当事人进行走访抚慰，提供心理辅导，消除当事人可能存在的仇视心理，夯实社会和谐基础。

　　《防违规范》特别强调，“防违拆违”工作，必须在党委、政府统一领导、统筹协调、统一指挥下进行，建立城管、公安、规划、建设、国土、水利、林业等有关部门公务协助机制，力求最佳工作效果。

　　“和谐城管”倡导者、中国城市管理协会会长罗亚蒙对部分城管执法局长联名发表《防违拆违城管执法工作机制参考规范》表示由衷赞赏。罗亚蒙说，初步估计，我国“违建”造成的社会财富浪费数以万亿计，引发冲突酿成的人员伤亡惨剧层出不穷，每每看到推土机推掉一栋栋别墅、一栋栋楼房的画面，每每看看拆违时自焚、打斗的画面，我的心都在滴血！《防违规范》以长春净月经验为核心，凝聚了各地的实践经验和智慧，虽然作为科学导向规范不具有行政约束力，但发布后，对于全国各地做好“防违拆违”工作，一定会产生应有的积极推动作用，实现中国城市管理协会（CCMA）“为国家分忧，为城市政府和城管部门排难，为人民造福”的美好愿望。

　　长春市政协副主席、长春净月经济开发区管委会主任管树森说，以长春净月经验为核心研编的《防违拆违城管执法工作机制参考规范》，能够成为全国人民共享的知识财富和城管系统的工作参考，是净月人民的骄傲，也是长春人民的光荣，更是长春城管执法系统广大干部职工集体的荣誉。近年来，净月经济开发区认真贯彻落实科学发展观，在省市党委、政府正确领导和大力支持下，物质文明建设、精神文明建设、生态文明建设都取得了显著成绩，成为“东北振兴”的一个亮点。这其中，城管执法局的同志们作出了重大贡献，尤其在“三级管理”防控违法建筑方面，成绩尤其突出，服务了开发区发展大局，降低了发展成本，促进了社会和谐。

　　吉林省五一劳动奖章获得者、长春净月经济开发区城管执法局局长任日红在介绍“防违拆违”净月经验时说，近年来，在开发区管委会、党工委正确领导和强力支持下，由于“三级管理”防控违法建设工作机制的的成功实施，净月400多平方公里辖区内新“违建”基本上都被消除在萌芽状态，旧“违建”通过说服教育，“自拆”率也达到约80%，四年来，协助当事人拆除或铲除违法建筑物2241处37.3万余平方米、构筑物218处28万平方米、多年生植物215.7万株，成功预防“违建”上千起，每年为开发区节约发展资金上亿元，且从未因为“拆违”发生严重冲突事故，达到了“保发展、促和谐”的工作目标，基本实现了“和谐城管”要求。

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　　净月“防违拆违”三级管理模式

　　所谓三级管理模式，即区、镇（街）和村（社区）分工负责，齐抓共管，层层包保，合力查处违法建设行为。这是净月经济开发区在违法建设查处工作机制上的一个创新尝试，不仅有效地解决了行政执法部门人员严重不足的问题，而且在更深层次上促进了预防与查处、政府管理与群众监督的有机结合，形成了三级政府合力查处、广大群众积极配合、遵纪守法渐入人心、政府与群众合力查防违法建设行为的良好局面。

　　净月经济开发区在2006年以前，违法建设行为查处工作没有形成有效的管理机制，净月经济开发区城市管理行政执法局处于单打独斗的局面，充当着“扑火队”的角色，哪里有违法行为就去哪里查处，重复执法，效果不佳。随着大项目越来越多落户净月，以前粗放式的工作方法，远远满足不了经济社会发展的需要。净月经济开发区管委会领导高度重视，管树森主任亲自组织各相关部门召开了三次专题工作会议，研究和部署违法建设行为的查处工作。净月经济开发区党工委刘英华副书记带领相关部门负责人在深入广泛调研的基础上，主持三级管理模式文件的起草，净月经济开发区城市管理行政执法局和政策法规处共同起草制定了《长春净月经济开发区关于对查处违法违章建筑物、构筑物及违规栽植多年生植物实行三级管理办法》（试行）长净管〔2006〕27号（以下简称《三级管理办法》），并于2006年4月1日正式颁布施行；2010年在城市管理行政执法局的倡导下，开发区正式批准实施改定后的“三级管理办法”即《长春净月经济开发区对查处违法违章建筑物、构筑物、违规栽植多年生植物及市容环境卫生实行三级管理办法》长净管〔2010〕30号，该办法将市容环境卫生监管一并纳入三级管理责任体系。

　　办法规定，违法建筑物是指未经批准或未按批准要求建造的房屋、仓库、门斗、畜禽圈舍等建筑；违章构筑物是指违反开发区有关规定，未经批准建造的温室、大棚、小拱棚、阳光棚等设施；违规栽植的多年生植物是指违反开发区有关规定栽植的多年生树木、苗木、花卉等植物。对违法违章建筑物、构筑物、违规栽植多年生植物和市容环境卫生的查处，实行城市管理行政执法局及区相关部门、镇（街）、村（社区）三级负责的管理体制，分工负责，齐抓共管，层层包保，做到人员、措施、责任、效果的“四落实”。

　　净月区、镇（街）和村（社区）三级管理模式的核心价值，是建立起了全覆盖的违法建设信息及时反馈系统，违法建设刚一动工，城管执法机关就可获得信息并立即到现场制止，将“违建”消除在萌芽状态。

　　中国城市管理协会“小额资助”城管科研项目

　　中国城市管理协会2010年8月20日发布《“以酬代补”小额资助城管科研项目管理办法》(试行)，正式启动“小额资助城管科研项目计划”，以激发城管系统广大领导干部形成带头学习新知识、思考问题、研究问题、探索解决问题的良好风气，将工作实践进行知识化、理论化升华使之成为城管系统共同的思想财富，助力“学习型城管”建设，造就“学者型”城管局长；同时鼓励更多年轻学者加入城管研究领域。

　　中国城市管理协会“小额资助城管科研项目计划”按照研究成果质量和成果篇幅确定不同资助标准，共分为四等，资助标准最高为千字300元。资助课题研究方向优先考虑国家住房和城乡建设部批准立项的项目《中国城市管理体制及其运行机制研究》成果的深化研究项目和细化研究项目。实践研究项目、理论研究项目均可申报。研究课题申报对象确定为各城市城管(执法)局长和公共管理专业、行政法学专业在读研究生两大群体。中国城市管理协会首个资助项目确定为“防违拆违规范化”。第一个入选并获资助的项目是吉林省长春市城市管理行政执法局申报的《防违拆违城管执法工作机制规范化研究》课题。

　　防违拆违城管执法工作机制参考规范

　　（全国部分城管执法局长集体编订，2010年9月18日，长春净月）

　　第一章 总 则

　　第一条 为促进城市科学健康发展和社会和谐，降低行政成本，减少社会损失，提高管理效能，编订此规范。

　　第二条 此规范所称“防违拆违”，是指防控和拆除违法建筑物、构筑物。

　　第三条 违法建筑物、构筑物是指未经政府相关部门许可，法人或自然人擅自修建的建（构）筑物体。

　　第四条“防违拆违”是一项长期、艰巨、复杂的工作，应在党委、政府的统一领导、统筹协调、统一指挥下进行，政府城管执法机关只作为参与的工作部门或牵头承办部门、执法主体，公安、建设、规划、国土、水利、林业等部门应提供公务协助。

　　第五条 此规范仅在政府城管执法机关作为“防违拆违”工作牵头承办部门和执法主体时适用。

　　第二章 组织保障

　　第六条 各市（县、区）党委、政府应设立“防违拆违”工作领导小组，党委、政府有关领导担任组长、副组长，党委、政府有关部门和下一级政府有关领导担任小组成员，负责“防违拆违”工作的统一领导、统筹协调、统一指挥，以及督查督导、考核奖罚。

　　第七条 “防违拆违”工作领导小组办公室设在政府城管执法机关，有1-2个人员编制，城管执法部门领导兼任办公室主任，负责“防违拆违”各项工作的具体组织实施。

　　第八条 “防违拆违” 所需工作经费应纳入市（县、区）政府财政预算。

　　第三章 工作目标与工作原则

　　第九条 “防违拆违”工作有利于“保发展，促和谐”。

　　第十条 “防违拆违”工作应努力做到“新增违建为零，存量违建递减”。

　　第十一条 “防违拆违”工作应重心前移，“以防为主”。

　　第十二条 “拆违”工作应法治宣传在先，说服教育在先，舆论引导在先，力求“以自拆为主”。

　　第十三条 “防违拆违”工作应依法执法，严格执法，公开执法，公正执法，公平执法，杜绝选择执法，徇私枉法。

　　第四章 “防违”工作机制规范

　　第十四条 “防违拆违”工作领导小组办公室和政府城管执法机关，应在党委、政府统一领导、统筹协调、统一指挥下，建立市（州、盟）、县（市、区、旗）、镇（乡、街）、村（社区）四级管理机制，作为“防违”基本工作队伍。

　　第十五条“防违拆违”工作领导小组办公室和政府城管执法机关，应在相关部门、基层组织配合下，按照城乡统筹原则，首先对辖区内城乡所有“违建”进行全面普查，建档立案，全面掌控。普查后发生的“违建”，拆除时零补偿。

　　第十六条 村（社区）负责人和匿名监督员，发现有“违建”苗头时，应在第一时间上报镇（乡、街）负责人和县（市、区、旗）城管执法局派驻镇（乡、街）的执法中队。

　　第十七条 镇（乡、街）负责人和县（市、区、旗）城管执法局派驻的执法中队在接到上报的“违建”信息后，应在第一时间集合队伍赶到“违建”施工现场，进行法治教育，劝止施工，将“违建”消除在萌芽状态。

　　第十八条 镇（乡、街）、村（社区）“防违”负责人和匿名监督员的工作津贴、考核奖励应纳入县（市、区、旗）政府财政预算。

　　第五章 “拆违”工作机制规范

　　第十九条 拆除“违建”的决定应由市（县、区、旗）人民政府作出，“防违拆违”工作领导小组办公室和政府城管执法机关具体组织实施。

　　第二十条 拆除价值较高或有争议的的“违建”之前，“防违拆违”工作领导小组办公室和政府城管执法机关应组织听证，邀请当事人和有关部门、人大代表、政协委员、律师、新闻媒体参加，听取不同意见，汇总上报，防止误拆。

　　第二十一条 拆除“违建”之前，“防违拆违”工作领导小组办公室和政府城管执法机关应大力进行舆论宣传、法制教育，做深入细致的思想工作，促成当事人自拆。

　　第二十二条 “防违拆违”工作领导小组办公室和政府城管执法机关在组织实施政府“拆违”决定之前，应协同公安机关、卫生部门制订周密的安全预案。

　　第二十三条 “防违拆违”工作领导小组办公室和政府城管执法机关在组织协助或强制实施政府的“拆违”决定时，应事先确认公安机关已经将所有人员清离“违建”现场，并对“拆违”现场进行隔离警戒，确保任何人员不会受到伤害。

　　第二十四条 “防违拆违”工作领导小组办公室和政府城管执法机关在组织协助或强制实施政府的“拆违”决定时，应在确认公安机关已经将所有人员清离“违建”现场后，由公证人员见证，雇佣人员将室内贵重物品搬离保存，事后返还当事人。

　　第二十五条 场地条件许可，“拆违”工作应使用机械施工完成。

　　第六章 善后工作

　　第二十六条 镇（乡、街）有关负责人负责“拆违”善后工作。

　　第二十七条 “违建”拆除后，镇（乡、街）有关负责人应及时走访抚慰，提供心理辅导，消除仇视情绪。

　　第二十八条 “违建”当事人确有困难的，镇（乡、街）有关负责人应帮助解决或报请上级帮助解决实际困难。

　　附 则

　　第二十九条 此规范是城管科研成果，发挥科学导向作用，没有行政约束力。

　　第三十条 各市（县、区、旗）人民政府可以参考此规范，制订本市（县、区、旗）具有行政约束力的“防违拆违”城管执法工作规范或办法。

　　第三十一条 此规范由中国城市管理协会（CCMA）负责书面解释，并根据发展需要，协同研究项目申报、承担单位，邀请有关城管执法局长不断修订完善。 (来源：长春日报网站)