执法手册：让依法行政更有操作性

　　声音导读：四川省交警执法规范化从一本指南入手

　　酒驾被逮没等交警测酒精含量，司机立即又喝了几口，这能算酒后驾驶吗？违法驾驶被截住后，司机把自己锁在车里，，死活不下车，交警应该怎么处罚？交警说临时停车是司机不离开驾驶座位，可司机说我就在旁边小卖铺买了瓶水，连一分钟都不到，怎么就不能算临时停车？

　　交警在路面执法，几乎每天都会遇到千奇百怪的事、形形色色的人，有的让人啼笑皆非，有的让人束手无策。有人说交交警的权力太大，执法随意性太强，说你违法就违法，不违法也违法。也有人说不给交警足够的自由裁量权让他怎么执法？有哪一部法律能把路面上所有的交通违法法现象都涵盖进去，又有哪一部法规能精确地规定出每一个交通行为的违法标准。话虽如此，可是，在讲求科学、规范、精确、文明、人性化执法的今天，我们真的不不能严格规范交警的执法行为吗？不久前，四川省公安交警就做了这方面的尝试。

　　四川省公安厅交警总队与清华大学法学院中国公法研究中心合作，编撰了一部6万余字的《四川省公安交警执勤执法指南》(以下简称《指南》)，并在包括成都在内的全省8个市州试行。《指南》综合了我国道路交通管理方面的所有相关法律法规，结合四川省的实际情况，总结了各地交警在执勤执法中的经验，借鉴和运用了当代西方先进的立法技术，充分体现了我国道路交通管理的法治理念和精神神。《指南》在试行过程中一直受到当地媒体的追踪报道，很多司机反映交警使不使用《指南》结果就是不一样。在8个市州试行《指南》的经验总结会上，《指南》得到了交警的普遍认可。同时，作为一部比较成熟的执法规范化模本，《指南》也受到了公安部的高度重视。

　　事实上，我们看到《指南》的出现是地方公安机关执法规范化建设中的一次积极探索和尝试，是提高执法水平，加强执执法能力的一个创新举措，这种做法本身带给了我们很多有益的经验，得到了社会各界的支持和肯定。在此，本版就《指南》在编撰和和实行中的一些情况邀请了各方面的专家官员进行说明。

　　《指南》是如何出台的

　　对于《四川省公安交警执勤执法指南》这一部6万多字、耗时一年多的研究成果，该课题的负责人、清华大学中国公法研究中心主任余凌云教授有很多话要说。作为一本具体指导公安交警执法的手册，余凌云教授把这种“立法技术”称之为“白皮书技术”。

　　余凌云：“白皮书技术”在西方国家应用很广，很多行政执法部门都是通过“白皮书”来指导各自的执法活动的。我们知道，西方的议会主要是通过立法授权的形式把行政执法权授予行政执法部门，但如何行使这种执法权就需要行政执法部门自己根据授权来加以明确的规范，这就产生了“白皮书”。“白皮书”应该说是行政执法部门的自我规范。

　　制作这部《四川省公安交警执勤执法指南》主要有两个步骤，首先，我们要把国内生效的有关交通管理方面的法律法规全部找出来，集中放到一个“筐”里，以备研究使用，这一步保障了《指南》中所规定的执法行为规范是完全合法的，交警拿到我们的《指南》以后，只要严格按照上面的规定去做，不需要再去查看其他的法律法规就可以保证其执法行为不会触犯任何相关的交通管理规定。其次，我们要对交警执勤执法过程中遇到的各种情况和处理方法进行全面的总结和梳理，把这些汇总起来的情况再放到另一个“筐”里，为此，我们与交警进行了多次的座谈，不仅仅是四川交警，还有包括北京在内的其他各地的交警，同时我们还收集了大量的有关交通执法方面的案例，以使《指南》中的规定尽可能地涵盖各种路面交通执法情况和执法过程中的各种“疑难杂症”，收集和汇总的这些情况是《指南》形成执法规范的基础。当然，路面交通情况是千变万化的，不能指望交警靠着一本执法手册就解决工作中的所有问题，所以我们在制作的时候保证了《指南》的开放性和动态性，可以随着情况的变化而不断的补充和修改。

　　在与交警座谈和收集案例的过程中，我们发现不同地区、不同交警在处理相同的交通违法问题时采用的执法标准和方法不一样。我们在选择的时候主要是看哪种处理方式更符合立法本意、立法精神，更符合人性化执法的要求。比如说，临时停车的问题，有的地方交警在处理时，就认定只要司机在驾驶座位上就算是“临时停车”，因为这样方便交警“劝离”。但是这种执法太机械，有的司机只是到旁边的小卖铺去买了一瓶水，看到交警他马上回来了。这种算不算临时停车呢？我们认为也是，因为这种停车也可以及时被“劝离”，这样的执法更符合人性化执法的要求。再比如说，关于公交车超载的问题，交警是否需要纠正要从立法的本意上来分析。禁止公交车超载的目的是为了安全，城市因为公共交通的需要公交车超载情况很普遍，但城市的路况较好，车速也不会很快，为了公共利益这种超载行为无需纠正。但有一些公交车走的是城市加乡村的路线，乡村的那段路可能路况差，且车速快，那么对这段就不应该允许超载。

　　我们制作的《指南》包括总则、操作规程编和执法程序编，共18章。不仅有执法的实体内容，还包括了执法程序的内容，如执法用语的规定、警车停放的规定，以及管辖、回避、调查取证、行政强制措施的适用等。对于一些交警认为很棘手的问题，如酒驾被逮后再喝几口，或者把自己锁在车里拒不配合交警的执法等违法行为，《指南》根据“涉嫌阻碍国家机关工作人员依法执行职务”的法律规定，由交警直接移交给110或辖区公安派出所处理。

　　我们在《指南》执法程序中还特别规定了“非正式听证程序”。这应该是一项全国首创，这种听证比行政机关的正式听证要简易，目的在于消除由于交通执法引发的各种上访、告状等矛盾纠纷。听证地点一般比较随意，可以在交警队，甚至也可以在当事人家里；当事人可以聘请律师或熟悉法律的街坊邻里、亲戚朋友参加听证；听证内容包括当事人的违法事实、证据、行政处罚依据建议，以及当事人的申辩、质证；听证结果由交警制作成笔录文书，将处理意见和建议报公安机关交通管理部门负责人。非正式听证适用于拟处行政拘留案件；禁止专业运输单位的机动车上道路行驶的案件；长期信访的案件、疑难、意见分歧较大的案件。这种非正式听证的处理办法有助于增进行政主体和相对人之间的沟通，保护当事人的合法权益，同时提高行政效率，简化程序。

　　《指南》试行的实际效果

　　9月4日，四川省公安交通管理部门召开了交警执法规范验收会，成都、绵阳、德阳、达州、自贡、广安和高速公路交警支队等8个先行试点《四川省公安交警执勤执法指南》的交警队对试点情况进行了汇报。普遍的反映是《指南》的规定很细，便于操作，便于应用。

　　四川省交警总队宣传法制处干部：执法交警对需要掌握和使用的资料一目了然，不用再到其他地方去查找相关规定。

　　参与试行的交警：《指南》很具有实际操作性，几乎涵盖了民警执勤中遇到的所有问题，对很多复杂情况都有详细指导。比如在酒驾的常态化管理中，《指南》对饮酒、醉酒做了细分、处罚也不同，这体现了法律过罚相当的原则。

　　司机：(对违法停车行为)当时交警正在照相，我赶紧解释确有急事，愿意马上离开，但心里已经认为这次糟了，肯定要被罚。没想到，交警对我批评教育之后，让我立即驶离，并没给我开罚单。我觉得(《指南》)很人性化，交警人性化执法，以后我也要主动守规矩。

　　交警总队：《指南》上的内容都源于现行法律法规，处罚措施及标准也不存在超越法律。交警总队将在《指南》试行过程中广泛征求意见，并进行修订。如果能实现执法的法律效果和社会效果统一，将在条件成熟后尽快推出。

　　《指南》的效力如何

　　《指南》到底是一个什么性质的文件，是法律、法规、规章，还是只是一个内部文件？如果交警没有严格按《指南》执法引发争议，该如何处理？对这个问题，余凌云教授没法给出一个明确的答复。他说，虽然在制作《指南》的时候采用了一种“类似立法”的“白皮书技术”，但实际上，《指南》还只是一个内部操作性的规范，关键是这一规范要不要向社会公开。余凌云教授说，四川省交警总队在这个问题表现得非常开明，他们已决定向社会公开《指南》。

　　而事实上，《指南》一旦公开就不再是一个内部文件，公众就有可能以此为依据对交警的执法行为进行监督，如果交警不能按《指南》的要求执法，而被诉至法院，法院该如何处理就需要看法院的态度了。如果法院认定其为内部文件，那交警不遵守也不会承担相应的法律责任，但显然这又失去了公开的意义。为此，最高人民法院行政庭副庭长李广宇法官、四川省高级人民法院行政庭庭长王雪梅法官发表了自己的看法，而他们的看法是一致的。

　　李广宇：我认为，法院如何认定《指南》的效力关键在于《指南》是否公开，不公开就无需承担法律责任，公开了就要兑现《指南》的要求，公众有理由要求交警按《指南》去做，因此，交警当然也要接受因此而产生的司法监督。我们看到，《指南》很多已涉及到了执法裁量的基准问题，事实上是压缩了交警的自由裁量空间，这样的规范一旦公开了，公众就会对自己的行为有一个预期，交警违反了《指南》的规定，诉至法院，法院应该以《指南》为参照进行司法裁判。当然，这里的公开还涉及到另一个问题就是交警部门要加大《指南》的宣传力度，而这种宣传也是在强化公众对自己交通行为的预期。所以，我认为，四川省交警部门既然已决定公开了，那就不妨更大度些，勇于接受公众和司法部门的监督。

　　王雪梅：公布《指南》就是一种承诺，公众应该得到信赖保护。我认为，《指南》不是内部参考意见。既然对外公布了，就要求执法者按《指南》做，只要《指南》不与上位法冲突，就可以作为司法部门审查交警执法的实体行为和程序行为合法与否的依据。当然，这里还有一个问题，《指南》中的规定是学理性解释和行政性解释，法官的理解与之是否一致，还需要有一个达成共识的过程。

　　《指南》让依法行政具象化

　　新一轮司法体制改革中，执法规范化是其中的一个重要内容。全国政法工作电视电话会议提出的今年和今后一个时期的三项重点工作就包括公正廉洁执法，而公正廉洁的前提必然是执法规范化。因此，近期各地各级政法机关都加强了执法规范化建设。在这样一个大背景下，《四川省公安交警执勤执法指南》的推出就有了其独特的现实意义。对此，国务院法制办法制协调司司长青锋、西南政法大学行政法学院院长王学辉发表了各自的看法。

　　青锋：8月27日国务院召开了依法行政工作会，温家宝总理在会上提出建设法治政府的核心是依法行政，我认为《指南》就是依法行政的具体表现。《指南》首先把执法中的问题和依法行政的原则相结合，把依法行政的原则具体化，特别是充分体现了合理性原则，符合现代行政的要求，有利于保护当事人的合法权益，有利于社会的公平正义。其次，《指南》与公安机关的整体规范化建设的要求相一致，体现了交警的自我规范，权力的自我约束，有利于交警提高执法水平。最重要的是，《指南》把法律规范的要求与解决实际问题相结合，在法律技术上进行了创新，在编撰中不仅体现了法律的要求，还通过对立法的分析，寻求立法背后的价值，从而对操作中的具体问题提出了明确的解决方法。

　　事实上，在依法行政的过程中，不仅仅是交警部门应该这样做，所有的行政执法部门都有必要以执法手册的形式规范自己的执法行为。正是通过这种独特的立法技术，依法行政更加具象化，也正是通过这种独特的立法技术，依法行政被推上了一个新的、更高的台阶。

　　就《指南》本身来说，我们看到，它是法学理论与执法实践相结合的体现，具有很强的针对性、可操作性，而且程序规范、全面、科学、实用，得到了社会广泛的认同，体现了我们执法机制的创新。

　　王学辉：我认为，依法行政，建设法治政府需要有一个过程，要分阶段推进。和我们国家的社会主义建设一样，我国的依法行政还处于初阶段。在这个阶段，我们的执法要体现两个原则，一个是法律之间不相互冲突要优先使用下位法，法律之间相互冲突要优先使用上位法；另一个是执法要符合“三常”，常理、常识、常情，只有符合了“三常”，我们的执法才能说是人性化的。

　　我们看到，《指南》反映的就是这两个原则，作为“下位法”，它的规定更为具体、有针对性，相比太过原则和概念化的法律法规更可操作，交警可以更容易的执行；而作为一个规范，《指南》也体现了“三常”的要求，实现了法律效果与社会效果的统一。因此，能够得到更广泛的支持和认同。

　　文字整理本报记者秦平

　　(本文综合了《华西都市报》的)