印度贫民窟成城市累赘 受宪法保护政府不敢强拆

2009年，孟买贫民窟，民众正在收看奥斯卡颁奖典礼，取材于这里的电影《贫民窟百万富翁》获得大奖。

印度经济、金融中心孟买的贫民窟。由于受到宪法保护，这些贫民窟很难强拆。

　　孟买，印度人口最多的城市，其经济和金融中心的地位让印度人为之骄傲，但与此同时，孟买也因大量贫民窟而闻名世界。如此有损于孟买甚至印度形象的贫民窟，多年来一直是孟买政府和房地产开发商的老大难。对于这些既无钱也无势的社会底层人员的私搭乱建，他们几乎一点办法也没有。孟买的贫民窟为何如此难拆，日前，本报记者应印度政府之邀赴孟买采访，试图解答这一疑问。

　　高耸入云的白色摩天大楼，摇曳的棕榈树和精心修剪的草坪，有“珍珠项链”美誉的孟买海湾展现出印度经济中心最美的一面，可是与这些摩天大楼仅一墙之隔的，却是大片低矮的棚户区——贫民窟。

　　经济中心贫民窟最多

　　孟买的贫民窟虽早有耳闻，亲眼所见时，记者只能用“触目惊心”来描述。虽然有成千上万的人在这里栖身，但实在很难用“房屋”形容这些用金属板、塑料棚、废旧木板以及任何能找到的材料拼接而成的住所。而每一片贫民窟似乎都有“生命”，私搭的电线如蛛网般缠绕其中，堆砌在外围的生活垃圾就像这个巨大“生物”的排泄物。它们在不断向外滋生扩张，甚至威胁到摩天大楼的领地。

　　孟买拥有全亚洲最大的达拉维贫民窟，占地约一平方英里，位于孟买中心地带，毗邻现代而华丽的孟买国际展览中心。据悉，这里每天只有一个小时有水，约1440个人共用一个厕所。《贫民窟百万富翁》就是以这个贫民窟人物为主角。跟据2008年的一项统计，整个孟买地区约2500万人口中，多达60%的人口居住在贫民窟；在这个平均房价高达每平米约6.2万元人民币的城市，至少有320万户家庭无力买房。

　　政府开发商都不敢强拆

　　孟买贫民窟规模越来越大，很大程度上因为它是印度农民走向城市的第一步。记者了解到，印度宪法规定，一切公民均享有在印度领土内自由迁徙，在任何地方居住和定居的权利。这使得印度农民可以自由地迁往城市居住。从上世纪60年代起，越来越多的农民开始不断涌向城市。

　　因为没有人有权驱赶他们，这些心怀城市梦的农民也就随便在城市里划地而居，并靠着做小生意、收垃圾等维持生计，这就让贫民窟的规模越来越大。此外，去大城市的贫民窟居住，也被很多印度贫民视为“对未来的投资”。尽管贫民窟内生活条件极差，但只要有一天开发商看中了这里，就必须出大价钱与这些贫民窟主谈拆迁，而如果后者接受，也就意味着这些农民能从此改变命运。

　　开发商不敢强拆这些贫民窟，政府同样也做不到，尽管处于社会底层，但这些贫民窟主人人手握政客惧怕的“尚方宝剑”，那就是选票。在每一次印度大选或地方选举中，数目巨大的贫民窟选民都是任何一个政客不敢忽视的强大政治力量。每逢竞选时，也有很多有身份的政治人物到脏乱差的贫民窟访问，以争取民心。

　　协商不成拆迁就没戏

　　在采访中，几乎所有印度官方人士与记者谈起贫民窟问题时，都会无奈地摇头。

　　印度进出口银行一位官员坦言，和中国相比，印度有更多基础设施建设的需求，尤其在有“小上海”之称的孟买。但因为大部分是私人土地，统一进行大规模整改的困难很大。开发商必须和土地的所有者进行繁琐的协商，如果协商不成功，“这里什么改变也不会发生。”

　　在马哈拉施特拉邦的重要城市浦那，负责经济开发的官员也表示，当地空旷的土地很多，但要从农民手中收购土地用于吸引投资并非易事。首先印度法律禁止将农耕地用作其他目的，其次，就算划定一大片经济开发区，即使有一小块地方的农民不愿卖地，开发方也不能强制搬迁。

　　孟买机场的扩建就是一个“拆迁难”的例子。孟买机场是印度最繁忙的机场之一，每年接待乘客人数为2560万人，而到2014年，这一数字将达到4千万，意味着机场人流量完全饱和。而机场周围被大量贫民窟所包围，如果要扩建，就必须首先重新安置这些贫民窟居民。

　　负责孟买机场扩建工程的住房发展和基础建设公司（HDIL）抱怨称，由于收购土地十分困难，机场的扩建恐怕会推迟3年之久。根据原计划，项目应该于2011年完工。但HDIL方面表示，由于拆迁受到的阻力，原有日期难以实现。

　　考虑到这些困难，孟买所在的马哈拉施特拉邦政府已同意将竣工日期推迟到2014年。如果届时依然不能完工，HDIL公司将损失30亿印度卢比。

　　舆论“保护”贫民窟

　　由于印度大多数贫民窟都建造在私有土地上，受法律保护，因此多不会遭遇强拆，但那些建在公有土地上的贫民窟则得不到这样的保障。即便如此，强大的舆论压力，也迫使政府或开发商不敢贸然强拆。

　　旅居印度的华人叶女士告诉记者，去年年末，新德里的贫民窟就曾发生过一起令人心寒的强拆事件。为迎接2010年英联邦运动会，新德里政府将建在公共土地上的贫民窟强行拆除，很多人在毫不知情的情况下自己的房子便被铲平。

　　当时新德里的冬天气温已经很低，无家可归的贫民们只得露宿街头。那一晚，一名卖气球的男子怀里揣着辛苦挣来的300卢比在路边睡下，等到第二天早晨，任凭家人怎么呼唤，他却再也没有醒过来。

　　强拆导致贫民被冻死事件经媒体曝光后，引发舆论对政府拆迁措施的强烈抨击。人们呼吁政府在清理棚户区、美化市容的同时，必须考虑贫民的生存问题。迫于压力，政府承诺在拆除贫民窟之前将为动迁的居民找到新安居点。

　　改造贫民窟涉及的不仅仅是安置难，还关系到根深蒂固的社会传统。一些贫民窟里的住户是印度传统种姓制度中的刹帝利(即武士和统治者)阶层，如今虽然他们的家族没落，但仍掌握着土地，仅靠出租房子就能衣食无忧。因此，他们中的很多人拒绝改变原有生活状态，这使得破败不堪的棚户区成为自我封闭的社区，不管外界发生怎样翻天覆地的变化都不为所动。

　　成为大国，一直是印度人多年来孜孜以求的梦想，但在城市化问题上，如何处理发展的需要与保障公民居住权的矛盾，将考验印度精英们的智慧。

　　对策

　　地方政府推“廉价房”计划

　　尽管障碍重重，印度政府也一直在努力，试图减少贫民窟问题对城市发展产生的制约作用。

　　9月初，马哈拉施特拉邦政府宣布，将于未来3个月内为孟买起草一份“住房计划”，其目标是整合现有的廉租房和贫民窟拆迁计划，制定出有具体时间表的贫民窟整治计划。为此该邦住房部已经成立了一个有23名成员的住房指导委员会，确保住房改造计划能有效执行。

　　记者了解到，住房指导委员会将就廉价房的住房面积大小、价格等做具体的规定。马哈拉施特拉邦政府此前也已承诺，将在未来5年内建造100万套廉价住房。但是，廉价住房的售价多少，哪个收入水平的人有权购买，都还没有定论。

　　此外，印度环境部也于本月批准对孟买沿海贫民窟的改造工作，前提条件是政府必须在其中占到51%的股份，以此避免一些地方黑势力插足，牟取暴利。环境部长拉梅什解释说：“之所以附加这样的硬性规定，是因为我们不希望私人开发商拿到土地后欺骗原来的住户，这些人在这里居住了数十年。”印度媒体称，新的制度出台后，有望在今年11月开始实施，推动孟买的房地产开发。

　　本版采写/特派孟买记者 谢来

　　（本报道得到印度外交部的大力支持）

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