“领导下井”为何遭遇“执行难”

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　　焦向东

　　为了加强对煤矿企业安全生产的管理和监督，国家安监总局以部门规章的形式发布了《煤矿领导带班下井及安全监督检查规定》，正式以法规的形式确立了煤矿领导下井制度。从近期发生的一些事情看，这一制度执行情况并不十分理想。广西一家煤矿企业，一次性提拔了7名矿长助理，舆论纷纷认为这是变相规避领导下井制度的行为，有关部门也已经明确表态，称这是“极其错误的，必须立即予以纠正”的行为。据最新消息，种种压力之下，该煤矿企业又撤销了对7名矿长助理的任命。

　　矿难动辄夺去多条生命，全社会对矿难的谴责和抵制立场高度一致。在这种背景下，有关部门以法规的形式出台领导下井制度，应该说其出发点是深得民心的。然而，已经出现的所谓突击提拔事件，以及在强压之下煤矿企业又无端撤销任命的结局，都充分说明，领导下井制度实施中已经遇到了一些问题，并且还可能遇到更多的问题。既然将领导下井制度作为一项法律制度来实施，那么对于其实施中出现的问题，就有必要在法律上做出理性分析，看看问题到底出在哪里。

　　领导下井制度作为一项法律制度，其贯彻落实也应当以法律的方式进行。马克思主义法律思想的一个重要原则，就是法律只针对行为，而不能越过行为的边界针对思想发生直接效力。从行为的层面分析，煤矿企业提拔矿长助理的行为，从现行法律法规规定上看，都不能认定为违法行为。既然行为本身不违法，那么该行为的动机在法律上就是没有意义的。法律之所以不能越过行为的边界去直接规范思想，就是因为对思想的认定充满主观随意性。如果允许以法律的名义对思想进行规范，则不可避免地会出现专断，而这与法律的原则格格不入。

　　无疑，该煤矿企业的行为存在规避有关规定的不当目的，这是确凿无疑的。法理与情理在这里发生了交锋：尽管在法律上这种行为难以查处，但是在情理上这却是应当予以纠正的。在强调规范性的法治之下，这种法理与情理的交锋似乎不可避免，这也是法治的局限之一。但是，从领导下井制度的执行难来看，引发这种交锋的，可能并不完全是法治的局限，技术上的问题似乎更明显。

　　问题很大程度上出在“煤矿领导”这一概念上。这是领导下井制度的核心概念，而恰恰是这个概念过于模糊，很难说是一个法律应有的内涵清楚明确的概念。

　　正是因为这个概念的模糊性，致使通过这个概念来规避领导下井制度的选择实在是太多了。比如，现有的领导全部进入董事会，通过董事会实际控制企业运行，之后就能够任意任命矿长等所谓煤矿领导了。如果这还不行，以股东身份实现对企业的日常运营控制，而把董事、矿长等所谓煤矿领导作为花瓶摆设，在现行公司法律制度下也完全不是难事。这个时候，有关部门还要面对董事算不算领导的问题，甚至不得不考虑，是否要把公司股东作为领导要求下井了。很显然，上述种种行为本身并不违法，却在客观上能够起到规避领导下井制度的效果。

　　在依法治国的大环境下，有关部门能够将中央对安全生产、以人为本的关注，以法律法规的方式加以落实，这是一件好事，也是法治进步的表现。但是，法律是一门科学，对法律手段的恰当运用需要建立在充分尊重法律科学性的基础上。法律也是一种理性，在上下左右情感立场高度一致的情况下，有关部门在制定法规时能否坚守理性立场，确保立法的科学性与可操作性？在有关规定存在模糊地带而被以合法手段规避时，能否恪守法律理性，坚持通过完善制度等法律手段加以解决，而不是逾越法律效力的边界去追究行为的动机？对这些问题的回应，正是对依法行政能力、水平和意愿的重要考验之一。

　　法律是一门科学，对法律手段的恰当运用需要建立在充分尊重法律科学性的基础上。法律也是一种理性，在上下左右情感立场高度一致的情况下，有关部门在制定法规时能否坚守理性立场，确保立法的科学性与可操作性？