改革和完善住房公积金制度的几点思考

　　住房公积金是由单位及其在职职工共同缴存的长期住房储金，归职工个人所有，具有强行执行、定向使用的性质。九十年代初，为解决我国住房制度改革中的资金困难，上海市学习借鉴了新加坡住房公积金制度经验，于1991年率先提出试行住房公积金制度，1994年，这项制度逐步向全国推广。这一重大的住房制度改革措施，打破了我国住房实物分配的旧体制，开辟了住房货币化分配的新纪元，成为我国社会保障体系的重要组成部分。从1991年上海试点住房公积金制度到逐步向全国推广，从1999年《住房公积金条例》(以下简称《条例》的颁布到2002年对《条例》进行修订,住房公积金制度不断走向成熟.。特别是近年来，在房价的一片“涨”声中，住房公积金对完善社会保障体系，帮助干部职工解决住房困难，推动房地产及相关产业的发展发挥了重要作用，住房公积金制度已成为深受整个社会关注的一项重要的民生制度。

　　随着我国改革开放的不断深入和社会经济的快速发展，这一制度在运行当中遇到了很多瓶颈，有很多理论和实践中的问题需要进一步探讨创新。笔者结合自己多年来对本行业工作的体会，主要从政策制度立法、管理体制的理顺、运行机制的创新等方面，就进一步改革和完善现行住房公积金制度提出一下看法和思考，供有关部门和决策机构参考。

　　第一，通过住房公积金制度立法，依法管理和推进住房公积金制度。

　　在住房公积金制度立法方面，国家仅颁布了《条例》和制定了配套的政策规定，各地在实施住房公积金制度时也主要采用行政手段。随着住房公积金事业向更深更广层次的发展，单纯的行政手段已使这一制度的施行面临很多限制和困惑，实践中遇到的很多问题在《条例》中找不到解决的办法。因此，必须尽快通过住房公积金制度立法，建立起完善的住房公积金法律体系，更多的运用法律手段来推进住房公金制度，使住房公积金运行法律化、制度化，以确保住房公积金职能得到有效发挥。

　　首先，资金的规范管理和科学运营需要立法来确保。

　　住房公积金涉及人数多，资金量大。据统计，截止2009年底，全国累计归集住房公积金已达2万多个亿，且还在以较快的速度增长。住房公积金管理部门要确保资金的安全并实现保值增值，责任重大，仅靠一本《条例》能否管好，令人生疑。近几年来，全国住房公积金领域失职渎职、违规决策等案件屡屡发生，有的性质很严重，涉及的资金量也很大，这与住房公积金制度没有上升到法律的层面来管理运营不无关系。因此，推进住房公积金制度立法，实现资金的法制化运营刻不容缓。

　　其次，扩大住房公积金制度的覆盖面需要法律手段的强制性来保证。

　　住房公积金制度实施以来，住房公积金事业虽有长足发展，但制度覆盖面依然不大，地区发展极不平衡，且目前的扩面工作困难重重。惠及这一制度的群体中，财政供养人员所占比例很大，非公企事业单位职工所占比例很小，有的地区还是空白。要在非公企事业单位，特别是城镇私营企业实施扩面工作，难度非常大。即使通过行政执法、送达法律文书、申请司法部门介入等手段，终因范围大面积广，且缺乏硬性的法律依据，导致行政执法成本很大，收效甚微。因此，必须尽快推行住房公积金制度立法，用法律手段保证住房公积金制度实现最大面积的覆盖。

　　再次，住房公积金制度立法是充分发挥住房公积金基本职能的需要。

　　住房公积金基本职能就是通过合理运作归集资金，帮助中低收入家庭解决住房困难。目前的《条例》在住房公积金运作使用上更加注重各地实际，弹性很大，且对住房公积金缴存人和公积金管理机构之间的关系没有在法律层面界定清楚。一些地方的管理机构片面追求资金的安全运营，对住房公积金的支取进行了严格的限制。也有的管理机构在住房公积金个贷发放上更注重了借款人的支付能力，导致大多数首付款都无力交付而确实需要贷款的低收入职工，既享受不到低息贷款的政策优惠，又因无力购房而不能支取住房公积金。这种政策局限和运作格局，不能有效地保证缴存人的权益。因此，要抓紧住房公积金制度立法，从发律范畴放活政策，科学界定管理机构与缴存人之间的关系，充分发挥住房公积金制度的社会保障功能，造福广大中低收入群体，促进社会和谐。

　　第二，理顺管理体制，实行全国统一垂直管理。

　　目前，我国住房公积金只有在地市一级做到了垂直管理，在市级以上没有设立独立的管理部门，只在国务院和省级的住建部门分别内设了住房公积金监管司和监管处。由于是内设机构，行政级别的限制加上和住房公积金业务的脱节，国家和省级的内设机构只能做宏观上的指导，其监管作用难以发挥甚至是流于形式。《条例》虽对住房公积金管理中心的运作管理职能作了明确规定，但国家和省级没有单设独立的业务主管部门，各地市均按各自的经济发展水平及对政策的理解建立各自不同的管理模式。管理模式的不统一导致各地执行政策的不统一，也加剧了住房公积金区域发展的不平衡，不利于住房公积金行业的整体发展。因此，有必要在中央和省级设立独立的住房公积金管理部门，在全国范围内实现中央、省、市三级垂直管理，以更好的推进我国住房公积金事业的持续健康发展。

　　首先，实行全国统一垂直管理有利于行业人才的培养。

　　人才是事业发展的关键。住房公积金事业的持续发展需要大量专业性很强的人才。现行的体制对这一行业人才的培养有很大的局限性。由于中央和省级没有实行统一垂直管理，机构断层，地市级住房公积金系统内的专业性强的优秀领导干部和业务人才很难有调整的渠道和晋升的机会。再加上地市级管理中心领导人员的任命权归所在地市上级党委，在任用上往往只从当地干部使用的全局来考虑，调整上随意性很大，且任用的干部大多缺乏住房公积金专业知识和管理经验，不利于住房公积金事业的长远发展。因此，为更好的培养住房公积金行业的优秀干部和专业人才，必须尽快理顺管理体制，实现中央、省、市三级全国统一垂直管理。

　　其次，实行全国统一垂直管理有利于住房公积金职能的充分发挥和资金的科学管理。

　　住房公积金不同于一般的银行储蓄，也不同于财政性资金，而是干部职工的长期住房储金，必须通过科学管理，规范运作，才能充分发挥住房公积金在解决干部职工住房困难上的保障作用。目前，全国共有340多个管理中心，各自为一个体系，缺乏统一的管理。有的地方只顾归集资金，忽视基本职能，造成大量资金沉淀发挥不了作用；有的地方由于购房需求旺盛，贷款需求量大，资金供应不足。这种各个中心自成体系的格局，无法实现住房公积金的统一管理、统一调拨，资金安全无法保障，严重制约和影响着住房公积金职能的有效发挥。实行全国统一管理，可以更好的预防资金风险，有利于降低管理成本和优化资源配置，更好的发挥住房公积金的社会效益和基本职能，实现全国住房公积金行业协调发展、整体推进。

　　第三，创新机制，突破住房公积金业务运作瓶颈。

　　现行住房公积金制度的运行机制是，住房公积金管委会决策，住房公积金管理中心运作，银行专户储存，财政监督。这一运行机制在实践中存在很多漏洞和弊端，如管理运作机构定性不清，归集、信贷等业务运作当中政策性制约因素多等等，这些都直接影响了住房公积金制度的顺利运行和住房公积金职能的正常发挥。

　　首先，准确定性运作管理机构，疏通运营管理的流程和渠道。

　　住房公积金管理中心是住房公积金的业务运作管理机构，其机构性质直接影响着这一事业的发展前景。目前，全国各地管理模式各异：有的地市定性为自收自支单位，自收自支单位执行政策的随意性很大；有的地市定性为事业单位，事业单位又不具备行政执法的资质；有的地市定性为参公单位，而参照公务员管理的单位又不具备办理住房信贷金融业务的资质。《条例》虽规定委托商业银行承办住房公积金信贷金融业务，但《条例》对委托银行又没有明确的制度约束和责任划分，而公积金贷款与银行住房商贷之间存在着明显的利益冲突，对住房公积金贷款发放有诸多不便，住房公积金信贷业务开展困难重重。如果借鉴中国人民银行的定性，把住房公积金管理运作机构也定性为行政性质的金融机构，既便于住房公积金扩面的行政执法，又有利于住房公积金信贷金融业务的顺利开展。

　　其次，建立科学高效的住房公积金归集运作管理机制，扩大这一制度的惠及面。

　　目前，《条例》虽对享受住房公积金政策的对象、范围、标准都有明确规定，但各地在实施这一制度时随意性很大。一些地区和单位在执行单位和财政补贴部分时，能够结合单位财力实际执行；有些地区和单位，即使财力允许，也以种种借口不安《条例》规定的标准执行，故意压低职工住房公积金单位补贴部分，个别地区和单位甚至拖欠干部职工住房公积金的单位补贴部分达一年甚至更长时间。工资实行两大块套改之后，各地市在住房公积金的缴存基数和缴存比例上执行政策的随意性很大，各自为一个标准，有的地方基数执行基本工资，有的地方基数执行全额工资，缴存比例高的高、低的低，同一个地市内，尽管有统一的政策规定，但各地市、甚至各个单位执行标准都不一致。个别地方和单位缴存标准仅由单位领导个人的意志来决定，导致住房公积金这一惠民政策很难贯彻执行到位，干部职工意见很大，住房公积金管理中心却无可赖和。因此，建议实行各级财政供养单位干部职工住房公积金财政补贴部分与同级财政脱离，由上一级财政或中央、省级财政按各地实发工资基数代扣代缴，直接划拨至住房公积金专户，再由各地管理中心按照各地各单位干部职工个人实际缴存基数分解到职工个人账户。实行住房公积金财政补贴部分与同级财政脱离，既有利于体现政策的公平性，也可以减少社会资源的浪费；既提高了管理运作机构的工作效率，又降低了行政费用成本。对非公企事业单位的归集扩面工作，以各地市为实施主体，明确责任，从严考核，逐步扩大住房公积金制度的覆盖面。

　　再次，突破住房公积金信贷业务瓶颈，充分发挥住房公积金住房保障功能。

　　住房公积金主要是通过支取和政策性低息贷款来帮助干部职工解决住房困难，其受益范围涵盖了不同收入阶层的干部职工，是覆盖面最广、功能最大、发展前景最为广阔的一项住房保障制度。就目前体制的运作情况来看，支取业务几乎没有甚么障碍，信贷业务方面制约性因素很多，其中最大的障碍来自金融政策的制约，即管理机构不能直接发放操作住房公积金信贷业务，只能通过委托的商业银行承办。而住房公积金信贷业务的开展对商业银行住房贷款形成了冲击，也减少了住房公积金在商业银行的存款额，这就导致委托银行在办理住房公积金贷款业务时不是从中作梗就是消极配合。还有的房地产开发企业为了追求利益最大化，与商业银行达成了某种协议，拒绝再和住房公积金管理机构签协议或签而不办。种种直接或间接的原因对住房公积金信贷工作形成了很大的制约，导致住房公积金贷款很难放出，大量资金在银行闲置沉淀，住房公积金的住房保障功能难以发挥。因此，应当通过完善政策、创新机制等途径来解决运作流程上的瓶颈，授予住房公积金管理机构直接承办住房公积金信贷业务的资质，以确保住房公积金信贷业务顺利开展，更好的发挥住房公积金的住房保障功能。

　　总之，面对当前经济社会发展的新现状和新形势，必须对现行住房公积金制度进行大胆彻底的改革，才能确保住房公积金制度的旺盛生机，才能进一步推进住房公积金事业健康、深入、持久发展，才能充分发挥住房公积金制度的社会保障功能，为百姓解难，为政府分忧，进而为推动经济发展、社会和谐做出应有的贡献。