中国行政费用之高前所未有 十二五减税可能落空

　　中国行政费用之高前所未有 十二五减税可能落空

　　“十二五”民生大单谁埋？

　　如何让“十二五”开出的民生大单，不再成为政府的民生欠账，更不至于变相增加民间税费负担，政府的转型是关键

　　“十二五”规划建议开明宗义，以转变经济发展方式为主线，而最终都须达至保障和改善民生这一落脚点，因而，它堪称中国首部“民生规划”。

　　规划建议稿专门设置一节，阐述“加强社会建设，建立健全公共服务体系”。对促进就业、调整收入分配、健全社会保障体系、医疗卫生改革提出了原则和方向。

　　此外，作为保障扩大内需战略的重要举措，建议提出“建立扩大消费需求的长效机制”，其重点，一是提高中低居民收入，增强居民的消费能力；二是形成良好的居民消费预期，即要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重，扩大社会保障制度覆盖面，逐步完善基本公共服务体系。

　　与以往相比，“十二五”规划建议对民生目标提出了全面要求，但这也意味着未来五年，政府需要拿出更多“真金白银”，去促进就业、扩大消费和改善民生。

　　然而，允诺容易落实难，实现以上美好愿景，现实问题是，钱从何来？

　　“扩大责任”与“降低收入”矛盾

　　2010年，中国GDP增长高出10%在望，“十一五”GDP年均增长将达10.9%。同期，中国财政一般预算收入年均增长将超20%，年均增加9500亿元左右，接近1998年的全国财政收入。

　　基于有财力高增的保障，“十一五”政府“保民生”的基调逐年加强，多项改善民生的举措得以启动。比如，自2005年起在城市连续五年提高企业退休人员基本养老金；2007年开始建立农村居民最低生活保障制度和城镇居民基本医疗保险制度；2009年在全国开展新型农村社会养老保险试点。

　　过去五年，伴随民生的改善，财政收入也以高出GDP近2倍的增速飙涨。而政府性收费和基金、土地收入等多以更高速度增长，导致全口径的政府收入增幅超过一般预算收入，政府财力可谓异常丰裕。其直接结果是，政府收入占GDP的比重逐年提高。

　　虽因口径等因素所获结果略有差异，但相关研究都表明，目前中国政府收入占GDP的比重已经超过30%。

　　中国社科院财贸经济研究所所长高培勇主持的课题组，以及中央党校研究室副主任周天勇的测算分别显示，2009年中国政府收入占GDP的比重为32.2%和34.06%。之前，由北京大学-林肯研究院满燕云教授负责的课题组，计算得出2007年中国政府收入占GDP比重就已达到32.28%。

　　那么，未来要落实“十二五”的民生大单，是否意味着政府收入规模将达到更高水平？

　　“这是一个非常重要的宏观经济和公共政策问题，因为这一指标的高低会直接影响到民间投资、消费激励以及企业和居民负担问题。”满燕云说。

　　周天勇认为，从发展中国家来看，政府实际全部收入占GDP的比重过高，会对创业、投资和就业带来不利影响。他说，“在中国还没有进入发达国家行列之前，应法定政府收入比例不超GDP 30%。”

　　中国人民大学教授陈共认为，“十二五”期间，应该着力提高政府预算内收入、尤其是税收收入占GDP的比重。同时降低预算外收入所占比重，尤其是要清理乱收费。应控制政府收入增速，但不能降低政府收入的总体规模。

　　中国社科院财贸所的研究认为，“十二五”期间，中国全口径的政府收入占GDP的比重受土地出让金的影响，大约会在31%-33%之间波动。

　　如果降低政府收入占GDP比重的想法不现实，那么，另一须考虑的因素是，是否可以将政府支出更多地转向民生方向？

　　现实中，“十二五”面临经济放缓、结构转型、政府收入增幅下降和民生支出需大幅提高的局面。

　　随着中国上升为世界第二大经济体，经济体量扩大，加之强调转变发展方式，今后经济增速可能稍有减缓。这样，以往推动政府收入高增的源动力开始减弱。

　　国家税务总局原副局长许善达负责的课题组研究认为，“十二五”中国税收收入增速会略高于GDP增速，但难以维持以往的超高速增长势头。除了经济减速，“征管空间”改善余地不大。按有关机构的预测，“十二五”期间中国不变价GDP增速将在8%-9%之间，名义增速将在10%左右。由此，“十二五”时期税收收入增幅将在10%-15%之间。

　　2000年-2009年，财政社会保障支出年均增长19.6%，预算内教育经费支出年均增长20.8%，预算安排的医疗卫生支出年均增长25.4%。尽管如此，民生支出占全部财政支出的比重依然较低，上述三类支出占全部财政支出的比重分别约为10%、15%和6%。

　　可见，虽然近几年财政民生支出呈“高增长”，但没有改变上述“低比重”的格局。中央“十二五”规划建议提出，“要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重。”

　　而如何实现民生支出比重的增加，一个选择是调整政府支出结构，将更多的钱用于民生支出。公众和学者常聚焦于两个途径：压缩政府行政性经费支出，及减少政府在建设方面的支出。但这两个方面恰是困扰中国经济社会发展的顽疾，预算分配的“政府自肥”模式成为行政费用居高不下的根源，以经济增长为纲的政府业绩考核机制，则不断激励地方政府大搞建设。