党内罢免撤换干部制度难实现 各地避谈试点成效

　　成为党内民主“难中之难”

　　2002年11月14日，党的十六大报告第一次明确指出，“党内民主是党的生命”，并且强调，发展社会主义民主，党内民主必须先行。

　　“党内民主包括民主选举和民主罢免两个重要环节。”黄小勇认为，“长期以来，公众对党内民主的理解，普遍存在一定的片面性，即忽视了民主罢免，而比较重视和强调民主选举。选举权和罢免权是民主权利不可或缺的要素。”

　　“建立党内罢免或撤换制度，是为了弥补现有的自上而下监督制约方式的不足，并非是让其取代已有的党内纪律处分或组织处理方式。”李成言说，“作为党内民主不可分割的重要组成部分，‘罢免或撤换’制度与现有的党内撤职、免职、调整工作岗位等制度有很大区别。”

　　“主要区别体现在监督主体的不同。”李成言解释，“‘罢免或撤换’是自下而上的监督制约行为，即由地方党委委员、地方纪委委员向上级党组织提出罢免或撤换不称职干部的要求。后者是一种自上而下的监督制约行为，即上级或同级党组织对犯错误或不称职的干部作出的纪律处分或组织处理。”

　　“在现实中，罢免或撤换制度执行难度极大。”李成言指出，“这项自下而上的监督制度，涉及党内选举、干部考核评价、党内权力结构的设置与运行等一系列基础性和配套性乃至关键性的工作。”

　　“很多地方试行的罢免或撤换制度，由于细则没有规定清楚，导致执行难度加大。”许耀桐认为，具体来看难点有三，首先是什么才算不称职？是一般的不称职，还是严重的不称职？如果是严重不称职，那么，应到了什么程度才能被提出罢免或撤换？这本身是很复杂的一件事，更多的是需要下级“两委”对上级“两委”，依据其实际工作情况作出正确的判定。

　　其次是谁来受理和仲裁该不该罢免或撤换？是上级党委或纪委，还是上级的党代会，还是党的专门的某个机构？进行这样的罢免或撤换要走怎样的程序、步骤？

　　再次是被罢免或撤换的“两委”委员如果不服，是否允许其进行申诉？“诸如此类的情况很多，现在都还不明确。”

　　从更深层次来看，许耀桐还特别指出，罢免或撤换制度实施的最大难点，是党的代表大会尚未实行常任制。”“罢免或撤换制度是民主选举制度的重要构成，官员是按什么程序选任，就必须通过同样的程序来罢免其职务。”

　　“按照上述原则要求，在党的代表大会尚未实行常任制的情况下，对各级党的代表大会所选举产生的委员会委员，就很难实行严格意义上的罢免，这也给党内罢免制度的实施带来难度。”许耀桐说。

　　在多位受访专家看来，目前还存在不少其他制约这项制度推行的因素。比如，对地方党委委员、纪委委员缺乏奖励机制，导致其提起罢免或撤换要求的动力不足。相反，不进行监督却有不少好处，比如好人缘，和其他委员的好关系，等等。

　　同样，监督要付出高昂的成本，这也使不少党员心存顾虑。比如调查了解被监督对象的问题需要花时间；如果监督要求失实，可能要受到批评或处分等。最关键的是，监督的领导级别越高，受到打击报复的可能性就会越大。

　　“根据相关规定，提出罢免或撤换要求，应当以书面形式署真实姓名。”北京某机关一位党委委员对本刊记者说，“在目前‘一把手’权力缺乏约束、配套措施无法跟进的情况下，即使其不称职，以书面形式署真实姓名提出罢免或撤换要求，需要具有一定的勇气和无畏的牺牲精神。”

　　这位党委委员还直言：“罢免或撤换制度在各级地方委员会和纪律检查委员会这个层面难以推行，那么在全体党员中推行的话，阻力可想而知。很多人宁可采取匿名举报的方式，因为这样会少了很多风险和麻烦。”

　　在本刊记者的采访过程中，多位党员干部也表达了与其类似的看法和担忧。