新拆迁条例“公共利益”界定、补偿机制遭质疑

　　“一增、一删、二模糊”让地方政府稳操强拆“刀把”

　　知名学者质疑新拆迁条例“二稿”中“公共利益”界定扩大化，补偿机制不明确，被征收人抗辩权被削弱

　　12月15日国务院法治办在网站上公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第二次征求意见稿（以下简称“二稿”），引发社会各界关注的热点，国内一些知名学者尤其活跃。比较一致的看法是，“二稿”废除行政强拆、取消商业拆迁是明显的进步，但“公共利益”的认定有明显扩大化倾向，危旧房改造剥夺了大多数被征收人的抗辩权。

　　一增 违建的拆迁

　　“二稿”原文 第二十一条：对征收范围内的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；对未超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿。市、县级政府在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依照法律、法规对征收范围内未经依法登记的建筑予以认定、处理。

　　学者质疑：政府原因导致手续不全如何算账？

　　昨日，知名财经评论家叶檀女士在自己的博客上，表达了对新拆迁条例“二稿”的失望。叶檀说，在已知的强拆案例中，有不少强拆都打着拆除违建的名义，唐福珍事件就是如此。

　　2009年11月13日，成都市金牛区城管执法局对一处违章建筑进行强拆，女主人唐福珍以死相争，但未能阻止政府组织的破拆队伍，最后“自焚”于楼顶天台，烧得面目全非。数人被拘，数人受伤住院，被拆户控诉政府暴力“拆迁”。

　　11月29日晚，唐福珍因伤势过重，经抢救无效死亡。唐的数名亲人或受伤入院或被刑拘，地方政府则将该事件定性为暴力抗法。

　　违建不违建到底由谁说了算？公民是否应该有最后的救济渠道？因为，“一些违法建筑有长期的历史渊源，或者属城中村，或者属地方政府招商引资，最终地价上升前期协议一赖了之。”

　　唐福珍、胡昌明夫妇否认自己房子是违建。因为房子建于1996年，当时与金华村委会签订建房协议，合同注明由村里办手续，费用由胡支付，但一直没办下来。不过2004年金牛区规划中，他的房子在红线内，允许其补办手续，但由于后来受金牛区国土局原局长马建国挪用公款案所累，未来得及办手续。到2005年再去申办时，村委会已经得到通知，称要修市政道路，也将要进行动工搬迁，于是，胡的厂房用地手续就此搁置，2007年被认定为违建。

　　叶檀追问，是否所有的违建全都采取同样的手段，把城中村中的碉堡建筑，与地方政府招商时允诺的土地全都一拆了之、一收了之？地方政府的失信又该受到怎样的处罚？

　　一删　危旧房改造的决定权

　　新拆迁条例“一稿”中将“为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造”列入公共利益，但为了防止政府滥用“危旧房”改造的概念，在程序设计上，“一稿”将“危旧房”改造的决定权交给被征收人，明确规定危旧房的改造需经90%被征收人的同意；补偿方案需征得2/3以上被征收人的同意；补偿协议签约率达2/3以上方可生效。而“二稿”中将这一程序删除。

　　学者质疑：多数人原则被删，留下强拆“后门”

　　包括“危旧房”的改造在内的旧城改建是否作为公共利益，一直存在很大的争议。

　　参与新拆迁条例立法工作的著名经济学家马光远在博客中说，这三个严谨的条件，不仅将危旧房改造的初始决定权交给了民众，而且将后续补偿程序的决定权也基本交给了被征收人。这样的程序设计意味着，即使政府可以在“危旧房改造”这个概念上搞“扩大化”，但因为以上程序的保障，政府随意进行“危旧房”改造的空间并不大。

　　如今，“二稿”彻底推翻了关于危旧房改造的决定程序，将决定权完全交给政府。马光远认为，这等于完全否定被征收人的抗辩权。按这个规定，只要某一个项目被纳入某县、市的国民经济和社会发展的年度计划，并经过人大同意，不管是真正的公益项目，还是商业开发，都可以打上“公共利益”的旗号进行征收。

　　“真正正义的程序肯定是比较‘慢’的，因为征收本身作为一种政府的强制性行政行为，立法应该更多地通过程序的设置，防止政府对被征收人房屋产权的侵犯，征收条例本质上应该成为一部限制公权，保障私有产权的法律，而不是相反。”马光远在博客里建议，对于危旧房改造的“公共利益”的认定和决定程序回到一稿的设计，如果罔顾被征收人的意志，只是将其纳入本地的国民经济和社会发展年度计划，将使得“危房改造”成为新拆迁条例的最大“漏斗”。

　　叶檀也指出，原有的拆迁条例尊重的是大多数被拆迁人的意见，这一条款被删，只要以公益的名义，不管有多少人反对，地方政府都可以堂而皇之一拆了之。很多网民也表示担忧，认为“多数人原则”被否定后，事实上可能纵容政府的强拆行为。

　　　二模糊 公共利益“扩大化”，补偿标准不明确

　　“公共利益”扩大化

　　“二稿”原文 第八条：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：(一)国防设施建设的需要；(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(四)为改善住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(六)国家机关办公用房建设的需要；(七)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

　　学者质疑：“公共利益”恐成了“橡皮泥”

　　公共利益的界定是“二稿”引起争议的一个焦点，有人提出，“二稿”的界定过于宽泛，什么都往里面装，缺乏对被征收人的权益保障机制。马光远指出，“公共利益”的认定有明显扩大化的倾向，这将是最大的制度“漏斗”。

　　马光远说，公共利益的认定方面，二稿出现明显的“公共利益”扩大化倾向，是一个退步。在他看来，“二稿”第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，可以对居民的房屋进行征用，将“促进国民经济和社会发展”作为“公共利益”的表现，则会明显出现误读。他举例说，对于一个市县而言，建一个娱乐场所，设立一个公司，开发一个小区等等，无疑都属于促进国民经济和社会发展的行为，如果将所有的“促进国民经济和社会发展”的行为都认定为公共利益，则大大扩张了公共利益的范围，公共利益完全成了一个可以随便捏的泥巴。

　　马光远认为，这样宽泛的界定使得“公共利益”涉及的内涵和外延极为庞大。公共利益本身也有大小之分，建一个小的养老院，不能把一大片居民小区拆掉，这是一个简单常识。在马光远看来，“二稿”的成败关键，是如何决定公共利益和确定征收的程序，公共利益界定不清，势必使得很多商业开发项目打着公共利益的旗号，行强拆民宅之实。

　　补偿标准谁说了算？

　　“二稿”原文 第十六条规定：对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人选定。被征收人选定房地产价格评估机构的具体办法由市、县级政府规定。

　　学者质疑：评估机构独立性怎么确保？

　　不少网友认为，二稿认可“按不低于市场价来补偿”值得肯定。马光远在自己的博客里连发两条文章，其中就指出，“二稿”对拆迁补偿标准更加明确，不仅要补偿房屋的价值，还要补偿搬迁等费用，以及因停产停业而造成的损失，这是一个莫大的进步。

　　但大家关注的问题在于，房屋值多少钱，怎么评估？如果从房屋征收决定公告之日，到真正实施拆迁时房价又翻了一番怎么办？所以，新华网友“yjwsyy”认为应该增加规定：被拆迁户采用置换补偿方式的，同等面积最低应免于收费，不能让百姓因迁致穷。

　　叶檀在文章中指出，拆迁按市场价评估的前提是评估机构的独立性，虽然“二稿”规定，房地产评估机构由被征收人选定，可是，被征收人选定机构的具体办法，则由市、县级政府规定的。叶檀认为，地方政府本就是一级土地市场的最大获益者，如此循环的结果，不过是遮盖一层温情与市场的外衣，利益结构并未打散。

　　南京苏鼎房地产研究所所长宋坚表示，按照第二稿的说法以市场价格补偿，可能依然需要评估公司参与其中。

　　“评估机构的介入，确实会出问题，因为这里面有很大的操作空间。”宋坚说，如果评估机构与拆迁单位联手压低补偿金额，吃亏的只有老百姓。两三年前曾有拆迁户反映，她家位于城南的老房子就是按评估价进行补偿的，当时评估公司告诉她单价在每平方米7000多元，而当时周边的房地产项目价格都在1万以上，她的房子按两者不同的算法，总价差超过了20万。

　　本报记者 马祚波 戚庆燕 于英杰